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试论行政不作为诉讼案件的立案与审理

作　　者：刘　辉
工作单位：胶州市人民法院
职　　务：庭　长
通讯地址：胶州市人民法院行政审判庭
学　　历：法律大专。





青岛市法院系统理论研讨会参选论文

试论行政不作为诉讼案件的立案与审理

内容提要：
许多行政机关在管理社会行政事务过程中，常常作出一种不被人们重视的行政行为——行政不作为行为。随着社会的发展和公民法律意识的提高，公民也逐步意识到了这种行政不作为行为给自身权益造成的侵害，并向人民法院提起行政诉讼，要求保护自己的权益。几年以来，此类案件一直呈上升趋势。面对这种形势，人民法院在怎样正确认识行政主体不作为行政行为，如何审查立案，立案后如何审理等问题上，需要进一步探讨，充分发挥职能作用，对行政主体的不作为行为进行有效的司法监督，保障行政管理相对人合法权益不受违法行政行为的侵害。

行政机关不履行法定职责的行为，称为行政机关的不作为，将公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责向人民法院提起诉讼的案件，简称为行政不作为案件。虽然行政不作为案件在整个行政诉讼中所占比例不大，但其存在不但严重地影响了人民和政府的关系，降低了人民对政府的信任，削弱了人民政府的权威和声誉，而且也给社会带来一定的不安定因素，阻挠了社会主义市场经济建设的顺利进行。因此，从理论上探讨行政机关的不作为行为，不但有利于预防和减少不作为行政诉讼的发生，而且对人民法院正确认识不作为行政行为，依法审理行政不作为诉讼案件都具有十分重要的意义。
一、行政机关不作为的含义、特征及种类
行政不作为的含义是指公民、法人或者其他组织向有关行政机关提出申请，要求行政机关依据法律、法规及规章的有关规定，履行是否给予行政许可、行政确认、行政保护等职责，而行政机关采取消极的方式，拖延履行或者拒绝履行职责的行为。不作为是一种消极不履行法定职责的行为，是一种行政失职行为。应保护不保护、应管理不管理、应发放不发放、应答复不答复以及无理拒绝均为失职，属违法行政行为。
从不作为的主体、性质、内容及表现上看，行政不作为具有以下特征：
1、不作为主体的法定性。行政行为是由具体的国家行政机关依法实施的，如行政机关不履行法定职责则构成不作为，而非行政机关的作为或不作为均非行政行为，不存在行政不作为的问题；但是，由法律、法规授权行使行政管理权的组织如果不履行法定职责，则构成行政不作为。
2、行政机关职责的法定性。行政机关的职责是由国家法律、法　规规定的，行政机关在履行法定职责的过程中，只能行使属于本机关的职权，如果行使了其他行政机关的职权，就是行政越权。公民、法人或者其他组织的申请或者要求，只能向负有法定职责的行政机关提出，负有法定职责行政机关不履行本机关的职责，才构成不作为。
3、不作为的单方性。行政机关在职务上，享有行政优先权，行使行政管理权可按单方意思构成行政法律关系，行政机关的行政行为无需行政相对方同意，行政机关的不作为也是一样，仅是行政机关的一种单方行为。
4、行政主体的特定性。不作为行为在行政法律关系上，对行政的双方都是特定的。“特定”是指申请或者要求某行政机关履行其法定职责的公民、法人或者其他组织，而不是泛指某一类，不作为行为所指向的对象为特定的公民、法人或者其他组织。
5、内容的特定性。由于不作为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织所实施的行为，它直接涉及到公民、法人或者其他组织的某些特定的权利和义务，关系到公民、法人或者其他组织可以获得或丧失某种权利能力或者行为能力。
6、不作为的违法性。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请或要求，行政机关不履行法定职责，与国家行政机关依法行政原则相悖，是一种失职行为。
7、不作为的时效性。行政机关收到行政相对人的申请或要求，应当在法定期限内作为。法律没有规定期限的，应在完成行政行为所需的合理期限内答复。如果在法定或实际合理期限内没有答复或拒绝答复，就是行政机关的不作为。
依据不同标准和角度，可以将我国的行政不作为行为做出不同的分类。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条中的第四、五、六项采取列举的方式，列举了三类不作为行为：（1）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（2）申请行政机关履行保护人身权利、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（3）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。从行政机关职能分工的不同，又可将这三类不作为行为分为行政许可行为、行政确认行为、行政保护行为等。
按照行政机关不作为产生的原因及表现方式，又可以把行政机关的不作为行为分为以下几种类型：
1、因行政机关的原因而产生的不作为。这类行政机关的不作为主要是基于某个领导的认识原因或者基于本部门、本地区利益原因产生的不作为。还有一种是行政机关没有法定职权，按行政级别、地域管理的要求，只负责往上级机关报送，而该行政机关却自己行使了审查权，以各种理由不报送，从而造成行政机关的不作为。
2、因行政机关工作人员的原因而产生的不作为。这类行政机关的不作为是指行政机关应当履行其法定职责，因该机关某一具体工作人员的原因，拖延履行或者拒绝履行法定职责。因行政机关内部原因主要表现在这几个方面：
（1）工作人员限于其业务水平而忽视作出具体行政行为的时间限制，造成不作为；
（2）虽然熟悉业务，但对工作极不负责任或者官僚主义，造成不作为；
（3）工作人员出于不正当目的，滥用职权，谋取私利，拒绝作出具体行政行为而形成的不作为；
（4）行政机关内部科室之间、工作人员之间存在矛盾或者意见不一致，从而使行政相对人的合法申请得不到答复，产生行政不作为。
3、一个行政机关的不作为基于另一个行政机关的不作为而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关履行法定职责的前提条件是某一行政机关出具证明材料或者经某一行政机关审查同意，由于某一行政机关不出具证明或者不审查同意，行政机关拖延履行或者拒绝履行的情形。
4、行政机关的不作为基于某一个非行政机关的不作为而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关履行法定职责的前提条件是某一个非行政机关出具证明材料或者经某一非行政机关审查同意，由于某一非行政机关不出具证明或者不同意，行政机关拖延履行或者拒绝履行的情形。
5、行政机关的不作为基于具体行政行为相对人以外的直接利害关系人而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关行使行政管理权，作出了具体行政行为，行政管理相对人以外的具有直接利害关系的公民、法人或者其他组织认为该具体行政行为侵犯了其合法权益而产生争议，行政机关不给予答复，或者已经答复，但具体行政行为相对人以外的直接利害关系人即第三人仍不满意的。
二、不作为行政诉讼案件的受理
如果公民、法人或者其他组织认为行政机关不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益，就可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院应从以下几个方面进行审查：（1）起诉人是否具有原告资格；（2）是否有明确的被告；（3）是否有具体的诉讼请求；（4）是否有具体的事实和理由；（5）是否属于行政诉讼的受案范围；（6）是否属于受理人民法院的管辖范围；（7）起诉状是否符合要求等。
对不作为行政诉讼，除对其进行上述一般立案审查外，还应重点审查以下几个方面：（1）起诉人是认为行政机关不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织；（2）被起诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责；（3）要求行政机关履行职责是否提出过申请或者要求；（4）申请或者要求的时间及行政机关未履行法定职责的期限；（5）申请的答复是否有法律规定的期限；（6）行政机关是否就申请做过有关的答复等。
在行政诉讼的审查中，被告负有举证责任。但在不作为诉讼的起诉中，起诉人应当向人民法院提供初步立案证据，以证明行政机关不作为的事实。如果证明材料不足，而难以进行审查判断的，应该将起诉状退还起诉人，说明情况及存在的问题，要求起诉人予以补正。人民法院在审查过程中，如发现行政机关的不作为事实不存在或者行政机关已向起诉人做过有关答复等不符合行政诉讼法规定的受案范围的情形，人民法院应在收到诉状之日起七日内裁定不予受理，送达不予受理裁定书。
三、不作为行政诉讼案件的审理
合法、及时地审结行政诉讼案件，是行政诉讼的关键环节。人民法院对符合受理条件的行政诉讼案件立案后，应当依法进行审理。为体现人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群体性纠纷，人民法院应当自案件受理之日起五日内，将起状副本送达给被告。被告应在自收到诉状副本之日起十日内提交答辩状及有关证据材料；提供存在合法事由或者正当理由的证据及依据，并允许起诉人、第三人阅卷，了解被告的答辩意见及提交的证据、材料等。如果被告愈期不作答辩，不提交证据材料的，人民法院可以依法视为其没有证据，判令其履行法定职责。
行政机关的不作为诉讼案件无论是在性质上，还是在形式上都与积极作为的行政诉讼案件不同，因此，对行政机关的不作为行为引起的行政诉讼案件，应重点从以下几个方面进行审查：
1、起诉人是否具有主体资格。即起诉人是认为行政机关不履行法定职责而侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。
国务院


国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知

国发〔2013〕20号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　国务院同意发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年5月18日


　　（此件有删减）



关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见

发展改革委



　　党的十八大提出要加快完善社会主义市场经济体制，全社会热切期待改革取得新突破。顺应人民愿望，把握时代要求，不失时机深化重要领域改革，意义十分重大。现就2013年深化经济体制改革重点工作提出以下意见。
　　一、指导思想和总体要求
　　2013年深化经济体制改革工作的指导思想是，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大精神，坚定不移走中国特色社会主义道路，坚持社会主义市场经济改革方向，以更大的勇气、智慧和韧性，大力推动促进经济转型、民生改善和社会公正的改革，坚决破除妨碍科学发展的体制机制弊端，促进经济持续健康发展与社会和谐稳定，使改革红利更多更公平惠及全体人民，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献。
　　总体要求是，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系，处理好增量改革与存量优化的关系，处理好改革创新与依法行政的关系，处理好改革、发展、稳定的关系，确保改革顺利有效推进。
　　二、大力推进年度重点改革
　　2013年改革重点工作是，深入推进行政体制改革，加快推进财税、金融、投资、价格等领域改革，积极推动民生保障、城镇化和统筹城乡相关改革。
　　（一）行政体制改革。
　　1.深化政府机构改革。完成新组建部门“三定”规定制定和相关部门“三定”规定修订工作。组织推进地方行政体制改革，研究制定关于地方政府机构改革和职能转变的意见。（中央编办牵头）
　　2.简政放权，下决心减少审批事项。抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项，对确需审批、核准、备案的项目，要简化程序、限时办结相关手续。严格控制新增审批项目。（中央编办、发展改革委、人力资源社会保障部、法制办等负责）
　　3.创新政府公共服务提供方式。加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见，推动公共服务提供主体和提供方式多元化。出台行业协会商会与行政机关脱钩方案。改革工商登记和社会组织登记制度。深化公务用车制度改革。（财政部、中央编办、发展改革委、民政部、人力资源社会保障部、国资委、工商总局、国管局等负责）
　　（二）财税体制改革。
　　4.完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。完善财政转移支付制度，减少、合并一批专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。（财政部牵头）
　　5.扩大营业税改征增值税试点范围，在全国开展交通运输业和部分现代服务业营改增试点，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围。扩大个人住房房产税改革试点范围。（财政部、税务总局会同住房城乡建设部等负责）
　　6.将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，清理煤炭开采和销售中的相关收费基金。开展深化矿产资源有偿使用制度改革试点。（财政部、发展改革委、税务总局、国土资源部等负责）
　　7.建立健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度。落实和完善对成长型、科技型、外向型小微企业的财税支持政策。（财政部、国资委、科技部、工业和信息化部、税务总局等负责）
　　（三）金融体制改革。
　　8.稳步推进利率汇率市场化改革。逐步扩大存贷款利率浮动幅度，建立健全市场基准利率体系。完善人民币汇率形成机制，充分发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用。稳步推进人民币资本项目可兑换，建立合格境内个人投资者境外投资制度，研究推动符合条件的境外机构在境内发行人民币债券。（人民银行会同发展改革委、财政部、银监会、证监会、外汇局等负责）
　　9.完善场外股权交易市场业务规则体系，扩大中小企业股份转让系统试点范围。健全投资者尤其是中小投资者权益保护政策体系。推进煤炭、铁矿石、原油等大宗商品期货和国债期货市场建设。（证监会、发展改革委、财政部、人民银行、能源局等负责）
　　10.推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制。加快和规范发展民营金融机构和面向小微企业、“三农”的中小金融机构。（人民银行、银监会、财政部等负责）
　　（四）投融资体制改革。
　　11.抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。按照转变政府职能、简政放权的原则，制定政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例。（法制办、发展改革委、财政部、工业和信息化部、交通运输部、人民银行、国资委、银监会、能源局等负责）
　　12.改革铁路投融资体制。建立公益性运输补偿制度、经营性铁路合理定价机制，为社会资本进入铁路领域创造条件。支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，通过股权置换等形式引导社会资本投资既有干线铁路。（发展改革委、财政部、交通运输部、铁路局等负责）
　　（五）资源性产品价格改革。
　　13.推进电价改革，简化销售电价分类，扩大工商业用电同价实施范围，完善煤电价格联动机制和水电、核电上网价格形成机制。推进全国煤炭交易市场体系建设。推进天然气价格改革，逐步理顺天然气与可替代能源的比价关系。推进大用户直购电和售电侧电力体制改革试点。（发展改革委牵头）
　　14.在保障人民群众基本生活需求的前提下，综合考虑资源节约利用和环境保护等因素，建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。（发展改革委牵头）
　　（六）基本民生保障制度改革。
　　15.整体推进城乡居民大病保险，整合城乡基本医疗保险管理职能，逐步统一城乡居民基本医疗保险制度，健全全民医保体系。研究制定基础养老金全国统筹方案。健全保障性住房分配制度，有序推进公租房、廉租房并轨。（人力资源社会保障部、卫生计生委、中央编办、财政部、住房城乡建设部等负责）
　　16.建立健全最低生活保障、就业困难群体就业援助、重特大疾病保障和救助等制度，健全并落实社会救助标准与物价涨幅挂钩的机制。整合社会救助资源，逐步形成保障特困群体基本生存权利和人格尊严的长效保底机制。（民政部、财政部、人力资源社会保障部、发展改革委、卫生计生委等负责）
　　17.建立最严格的覆盖生产、流通、消费各环节的食品药品安全监管制度。建立健全部门间、区域间食品药品安全监管联动机制。完善食品药品质量标准和安全准入制度。加强基层监管能力建设。充分发挥群众监督、舆论监督作用，全面落实食品安全投诉举报机制。建立实施黑名单制度，形成有效的行业自律机制。（食品药品监管总局牵头）
　　18.建立健全最严格的环境保护监管制度和规范科学的生态补偿制度。建立区域间环境治理联动和合作机制。完善生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。制定加强大气、水、农村（土壤）污染防治的综合性政策措施。深入推进排污权、碳排放权交易试点，研究建立全国排污权、碳排放交易市场，开展环境污染强制责任保险试点。制定突发环境事件调查处理办法。研究制定生态补偿条例。（环境保护部、发展改革委、财政部、林业局等负责）
　　（七）城镇化和统筹城乡相关改革。
　　19.研究制定城镇化发展规划。以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能为重点，开展中小城市综合改革试点。优化行政层级和行政区划。实施好经济发达镇行政管理体制改革试点。有序推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，创新城乡社会管理体制。（发展改革委、中央编办、住房城乡建设部、民政部、农业部等负责）
　　20.根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。（公安部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、教育部、民政部、农业部、法制办等负责）
　　21.积极稳妥推进土地管理制度、投融资体制等促进城镇化健康发展的改革，调研并制定相关配套政策。完善地方债务风险控制措施，规范发展债券、股权、信托等投融资方式，健全鼓励社会资本投资城乡基础设施、公共服务项目的政策和相关机制。（发展改革委、国土资源部、财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会等负责）
　　22.建立健全农村产权确权、登记、颁证制度。依法保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。开展国有林场改革试点。研究提出国有林区改革指导意见。探索建立农村产权交易市场。推进小型水利工程管理体制改革。（国土资源部、发展改革委、农业部、财政部、水利部、林业局等负责）
　　三、继续深化已出台的各项改革
　　对已经部署并正在推进的各项改革，有关部门按职能分工，切实抓好落实，力求年内取得新的进展。
　　（一）继续推进国有企业改革。推动大型国有企业公司制股份制改革，大力发展混合所有制经济。推进国有经济战略性调整和国有企业并购重组，着力培育一批具有国际竞争力的大企业。完善各类国有资产监督管理制度。加快解决国有企业办社会负担和历史遗留问题。
　　（二）继续深化开放型经济体制改革。进一步扩大金融、物流、教育、科技、医疗、体育等服务业对外开放。完善口岸管理体制，推进通关便利化改革。加快海关特殊监管区域整合优化，完善政策和功能，开展保税工厂改革试点。加快制定并出台中国（上海）自由贸易试验区建设方案，推进港澳和内地服务贸易自由化，探索建立与国际接轨的外商投资管理体制。积极实施自由贸易区战略，建立健全双边、多边和区域投资贸易合作新机制。健全境外投资规划、协调、服务和管理机制，完善风险防控体系。继续深化流通体制改革。
　　（三）加快教育、文化、医药卫生等社会事业各项改革。围绕促进教育公平、提高教育质量，深化教育体制改革。加快推进文化领域政事、政企、政资分开，完善公共文化服务体系，优化促进文化产业创新发展的制度环境。深化医药卫生体制改革，加快公立医院改革，完善社会办医政策，逐步形成多元化办医格局。稳步推进事业单位分类改革，推进事业单位人事、收入分配和社会保险制度等改革，加快管办分离和建立法人治理结构。
　　（四）加快完善科技创新体制机制。构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，扩大国家自主创新示范区先行先试政策试点范围，整合资源实施科技重大专项，完善科技成果转移转化的激励政策，加强科技资源开放共享，发挥科技在经济发展中的支撑作用。
　　（五）深化收入分配制度改革。贯彻落实深化收入分配制度改革的若干意见，制定出台合理提高劳动报酬、加强国有企业收入分配调控、整顿和规范收入分配秩序等重点配套方案和实施细则。
　　四、完善改革协调推进机制
　　各地区、各部门要将改革工作放到更加突出的位置，切实完成各项改革任务，确保取得明显成效。
　　认真做好改革方案研究制定工作。深入调查研究，充分听取各方面意见，科学制定方案，统筹好改革力度与社会可承受程度，使改革更好地集中民智、体现民意、惠及民生。
　　扎实抓好改革方案实施和社会引导工作。牵头部门要明确提出工作方案、时间进度和阶段性目标。参与部门要各司其职，积极主动配合。要注重政策宣传和舆情引导，及时回应社会关切，为改革创造良好的舆论氛围和社会环境。
　　积极推进各项改革试点工作。继续推进综合配套改革试点，优先在试验区部署重大改革任务，发挥其探索创新、示范带动作用。及时总结和推广试点经验。围绕迫切需要推进的重大改革，组织实施一批攻关性试点。鼓励各地因地制宜进行改革试点。
　　进一步加强组织领导和统筹协调工作。各地区、各部门要把推进改革作为领导干部业绩考核的重要内容。发展改革委要采取建立联席会议、专题会议制度等多种形式，加强统筹安排，健全工作机制，协调解决重大问题，做好督促检查工作，及时将改革进展情况和重要问题报告国务院。