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北京市水污染防治条例

作者:法律资料网 时间:2024-06-24 20:31:39  浏览:9761   来源:法律资料网
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北京市水污染防治条例

北京市人大常委会


北京市水污染防治条例

(2010年11月19日 北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)

  第一章 总  则

  第二章 水污染防治规划与监督管理

  第三章 水污染防治措施

  第一节 一般规定

  第二节 工业水污染防治

  第三节 城镇水污染防治

  第四节 农村和农业水污染防治

  第五节 水污染事故处置

  第四章 饮用水水源与地下水保护

  第五章 生态环境用水保障与污水再生利用

  第六章 法律责任

  第七章 附  则

  第一章 总  则

  第一条 为了保护和改善本市水环境,保障饮用水安全,推进污水再生利用,促进经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》及国家其他有关法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。

  第二条 本条例适用于本市行政区域内地表水体和地下水体的污染防治,以及与水污染防治相关的水资源管理和再生水利用等相关活动。

  第三条 水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。

  本市水污染防治坚持城乡统筹,实行流域管理,严格保护饮用水水源;坚持水污染防治与水资源开发利用相结合,推进污水资源化,提高水资源循环利用率;坚持污染物排放总量控制,在削减污染物的同时补充生态环境用水,逐步改善水环境质量,恢复和保护水体生态功能。

  第四条 市和区、县人民政府对本行政区域内的水环境质量负责,并将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、计划,建立与水环境保护工作相适应的资金投入和保障机制,采取有效的对策和措施,提高水环境质量。

  乡镇人民政府和街道办事处根据所在区、县人民政府的要求,开展本辖区内有关的水污染防治工作。

  第五条 市和区、县环境保护行政主管部门对本行政区域内的水污染防治实施统一监督管理。

  市和区、县水行政主管部门对本行政区域内的水资源保护和再生水利用进行管理,负责污水处理和河道综合整治等方面工作。

  发展和改革、规划、农业、市政市容、国土资源、卫生、住房和城乡建设、园林绿化、工商、旅游等行政主管部门按照各自的职责,依法做好有关水污染防治工作。

  市和区、县环境保护行政主管部门可以根据需要聘请监督员,协助开展水污染防治工作。

  第六条 本市实行水环境保护目标责任制和考核评价制度。

  市人民政府应当根据本市水环境保护目标制定考核评价指标,将考核指标的完成情况作为对市人民政府有关部门和区、县人民政府及其负责人考核评价的内容,定期公示考核结果。

  第七条 单位和个体工商户排放水污染物,不得超过国家和本市规定的水污染物排放标准及重点水污染物排放总量控制指标。

  第八条 市人民政府应当根据国家水环境质量标准、本市水环境质量目标及经济、技术条件,制定本市水污染物排放标准,严格控制水污染物排放,定期对标准进行评估并适时修订。

  第九条 市和区、县人民政府应当针对本行政区域内水环境的特点和水污染防治的需求,采取措施,加强水污染物排放控制、再生水利用、水生态修复等方面的科学技术研究和示范推广,提高水环境保护的科学技术水平。

  第十条 任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举。

  本市各级人民政府应当加强水环境保护的宣传教育,普及相关科学知识,提高公民的水环境保护意识,拓宽公众参与水环境保护的渠道,并对在水环境保护方面做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

  第二章 水污染防治规划与监督管理

  第十一条 市环境保护行政主管部门应当会同市水行政、国土资源等行政主管部门提出地表水和地下水环境功能区划方案,报市人民政府批准,并向社会公布。

  第十二条 市环境保护行政主管部门应当会同市发展和改革、水行政、农业、国土资源等行政主管部门,在环境保护和建设规划中制定水污染防治专项规划,经市规划行政主管部门组织审查后报市人民政府批准实施,并依法报国务院备案。

  市水行政主管部门应当会同有关部门,根据水污染防治专项规划,结合水资源开发利用等专业规划,编制潮白河、北运河、永定河、大清河、蓟运河流域综合整治规划,并组织实施。

  市水行政主管部门应当会同市环境保护、国土资源等行政主管部门,根据水污染防治专项规划,编制本市地下水保护规划,并组织实施。

  市农业行政主管部门应当会同有关部门,根据水污染防治专项规划,结合环境承载力和农产品保障的要求,编制农业水污染防治规划,确定畜禽、水产养殖及农业种植的规模、结构和布局等内容,并组织实施。

  第十三条 市人民政府应当定期对水污染防治专项规划、流域综合整治规划、地下水保护规划、农业水污染防治规划及其执行情况进行评估,评估结果作为水环境保护目标考核依据。

  第十四条 本市对重点水污染物排放实行总量控制制度。

  市环境保护行政主管部门应当会同发展和改革、水行政、农业等行政主管部门,根据本市水污染防治专项规划和水污染防治状况,制定全市及各流域的重点水污染物排放总量控制指标、分解方案和削减计划,报市人民政府批准后实施。

  市人民政府有关部门和区、县人民政府应当根据分解的总量控制指标及削减计划,制定年度总量控制实施方案,将总量控制指标和削减计划落实到排污单位和污水处理设施的运营单位,并报送市环境保护和水行政主管部门备案。

  市人民政府可以根据流域水环境质量的状况,增加流域实施总量控制的重点水污染物种类。

  第十五条 本市逐步建立流域水环境资源区域补偿机制。

  对超额完成重点水污染物排放总量控制指标和水环境质量考核指标的市人民政府有关部门和区、县人民政府,市人民政府应当给予奖励。

  对完成重点水污染物排放总量控制指标和削减计划做出突出贡献的单位,市人民政府有关部门或者区、县人民政府应当给予奖励。

  补偿和奖励的具体办法由市人民政府制定。

  第十六条 对未完成区域重点水污染物排放总量控制指标或者水环境质量考核指标的区、县,环境保护行政主管部门应当暂停审批该区、县行政区域内新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。

  对未完成流域重点水污染物排放总量控制指标的区、县,环境保护行政主管部门应当暂停审批该区、县未达标流域内新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。

  第十七条 市环境保护行政主管部门会同市水行政主管部门确定本市各流域重点排污单位名录。

  重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备,与环境保护、水行政主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行。

  城镇污水集中处理设施的运营单位对其出水,排放工业废水的企业对其所排放的废水,应当进行监测,并保存原始监测记录。

  第十八条 本市按照国家和本市有关规定实行排污申报登记、排污许可和排污收费制度。

  第十九条 直接向水体排放水污染物的企业事业单位和个体工商户,应当按照有关规定设置、规范排污口,设立标志,并将排污口地理坐标等信息报告区、县环境保护行政主管部门。

  在河流、湖泊、水库、渠道设置排污口的,还应当遵守水行政主管部门的规定。

  第二十条 本市应当统筹规划、建设、完善污染源、水环境质量、水量和水位监测网络,并逐步实现环境保护、水行政、国土资源、卫生等有关行政主管部门之间监测数据的共享。

  第二十一条 本市实行水环境质量公报制度。

  水环境质量信息由市环境保护行政主管部门统一发布。

  第二十二条 建设或者运行水环境监测设施需要相关机关、团体、企业事业单位或者其他组织提供便利条件的,相关机关、团体、企业事业单位或者其他组织应当予以配合。

  任何单位或者个人不得破坏、损毁或者擅自改动水环境监测设施。

  第二十三条 市人民政府及有关部门应当将排污单位违反水污染防治法律法规的行为纳入本市企业信用信息系统,对严重污染水环境的企业通过媒体予以公布。

  第二十四条 市和区、县环境保护、水行政等部门应当公布本部门受理对污染损害水环境行为举报的联系方式。对属于本部门职责范围的举报事项,应当及时处理;对不属于本部门职责范围的,应当及时转交有权处理的部门,并告知举报人。对举报属实的,应当对举报人给予奖励。

  第三章 水污染防治措施

  第一节 一般规定

  第二十五条 在水环境质量达标之前,市人民政府可以根据本市水资源特点和水环境容量状况,采取更加严格的水污染防治措施。

  第二十六条 本市禁止下列行为:

  (一)向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液;

  (二)在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器;

  (三)向水体排放、倾倒工业废渣、垃圾和其他废弃物;

  (四)在河流、湖泊、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物;

  (五)利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞排放、倾倒污水和其他废弃物;

  (六)在砂石坑、窑坑、滩地等低洼地排放污水,倾倒、存贮垃圾、粪便及其他污染物,或者以漫流方式排放、倾倒污水;

  (七)利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物;

  (八)生产和销售含磷洗涤用品。

  第二十七条 本市严格控制有毒污染物的排放。 

  有毒污染物的名录由市环境保护行政主管部门会同有关部门根据水污染物的毒性、持久性、对人体健康和生物影响的性质和程度等因素确定,并向社会公布。

  第二十八条 禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含高放射性和中放射性物质的废水。

  向水体排放含低放射性物质废水的,应当符合有关放射性污染防治的规定和标准。

  第二十九条 学校、科研院所、医疗机构、企业等单位的实验室、检验室、化验室产生的废液应当按照国家和本市关于危险废物的有关规定单独收集,进行安全处置,禁止排入排水管道或者直接排入水体。

  市和区、县环境保护行政主管部门应当按照有关规定加强对实验室、检验室、化验室废液处理的监督管理,为有关单位依法处理废液提供指导。

  第二节 工业水污染防治

  第三十条 本市鼓励工业企业进行技术改造,推行清洁生产,采用先进的废水处理技术,减少水污染物排放量。

  第三十一条 本市按照国家有关循环经济和清洁生产的要求推动工业园区建设,通过合理规划工业布局,引导工业企业入驻工业园区。

  第三十二条 建设工业园区,应当配套建设废水集中处理设施。

  工业园区未建设废水集中处理设施或者集中处理设施废水排放不达标的,环境保护行政主管部门应当暂停审批该工业园区新增水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件,发展和改革、规划等项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。

  第三十三条 本市应当采取措施,对高污染、高耗水行业加以限制。禁止新建、扩建制浆、制革、电镀、印染、有色冶炼、氯碱、农药合成、炼焦等对水体有严重污染的项目。对现有排放含重金属废水的小型生产企业限期关停。

  市经济和信息化行政主管部门应当会同市环境保护、水行政、发展和改革及其他相关行政主管部门,根据本市水污染防治工作的需要,制定鼓励、限制、禁止的行业和产品名录,报市人民政府批准后公布实施。

  第三十四条 向公共污水处理设施排放工业废水的企业事业单位,应当在排污口建设取样井,并为水行政、环境保护行政主管部门和受纳废水的污水集中处理设施的运营单位提供取样、监测流量的便利条件。

  污水集中处理设施的运营单位有权对汇水范围内排污单位的排水进行取样检测,发现排水水质超过排放标准的,应当及时告知排污单位,并报告水行政主管部门。

  第三节 城镇水污染防治

  第三十五条 城镇污水应当集中处理。

  本市各级人民政府通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹安排建设污水集中处理设施及配套污水管网,提高城镇污水的收集率和处理率。

  第三十六条 城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家有关规定提供污水处理的有偿服务。

  城镇用水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费。污水处理费应当用于污水管网和城镇污水集中处理设施的养护、运行、保护和建设,不得挪作他用。

  乡镇污水集中处理设施的运营单位取得的污水处理费不能满足污水处理设施正常运行的,不足部分由区、县人民政府统筹安排。

  第三十七条 向公共污水处理设施排放水污染物,有下列情形之一的,应当在排入公共污水处理设施之前进行预处理,并达到规定的标准:

  (一)含有毒污染物名录内污染物的污水;

  (二)医疗卫生机构产生的含病原体的污水;

  (三)含难以生物降解的有机污染物的废水。

  第三十八条 本市应当加强雨水的收集、处理和利用,采取措施,防止初期雨水造成污染。

  任何单位和个人不得向雨水收集口、雨水管道排放或者倾倒污水、污物和垃圾等废弃物。

  第三十九条 对污水处理产生的污泥的处理处置,应当遵循源头削减和全过程控制原则,实现污泥的减量化、稳定化、无害化和资源化。

  禁止采用倾倒、堆放、直接填埋的方式处置污泥。

  第四十条 本市各级人民政府应当通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹安排建设污泥处理处置设施,将污泥处理处置规划纳入本市排水和再生水规划。

  市水行政主管部门应当会同有关部门建立污泥收集、运输、处理和处置的技术标准体系和运营监管体系,规范污泥的处理处置及综合利用。

  第四十一条 污水处理单位对所产生的污泥的贮存、运输、处理、处置全过程承担污染防治责任,并对处理处置后的污泥的去向、用途、用量等进行跟踪、记录,不得造成二次污染。污水处理单位将产生的污泥委托其他单位处置的,应当与被委托单位约定双方的污染防治责任。

  第四十二条 新建、改建、扩建污水处理设施,应当按照规划确定配套的污泥处理工艺或者措施。现有污水处理设施不能达到污泥处理标准的,应当限期进行改造完善。

  第四十三条 本市鼓励和支持通过资源综合利用方式,采用循环经济模式对污泥进行处置。

  在农林、建材等生产领域利用经无害化处理的污泥的,享受国家和本市资源综合利用相关优惠政策。

  政府投资的沙荒地治理、园林绿化、土壤改良等项目实施政府采购的,应当优先采购符合国家和本市相关标准的污泥衍生产品。

  第四节 农村和农业水污染防治

  第四十四条 本市应当根据水资源承载力和水污染防治的要求,优化农村产业结构和产业发展布局,发挥农业的生态功能。

  第四十五条 区、县和乡镇人民政府应当对未纳入城镇污水管网的村庄的生活污水进行治理,优先采用生态、低能耗、资源化的污水处理技术;对在饮用水源保护区、河道两侧等重点区域的村庄,应当建设集中污水处理设施,并保证建设及运转资金。

  第四十六条 市和区、县农业行政主管部门应当对畜禽养殖、水产养殖及种植业水污染防治进行监督管理,对农业生产环境进行监测,加强农业水污染防治的业务指导。

  第四十七条 本市鼓励畜禽养殖场、养殖小区采取生态养殖方式。建设规模化畜禽养殖场、养殖小区,应当符合本市农业水污染防治规划的要求,并配套建设集中式畜禽粪污综合利用设施或者无害化处理设施。规划禁养区内已有的畜禽养殖场、养殖小区项目,由所在地区、县人民政府限期拆除。

  规模化畜禽养殖企业应当采取防渗漏、防流失、防遗撒措施,防止畜禽养殖废水、粪污渗漏、溢流、散落对环境造成污染。

  第四十八条 市和区、县人民政府应当制定政策,鼓励、引导建设集中式畜禽粪污综合利用或者无害化处理设施,引入市场化机制进行运营。

  第四十九条 水产养殖的排水直接排入地表水体的,应当达到受纳水体水环境功能区的要求。

  第五十条 本市鼓励种植业通过推行测土配方施肥、病虫害生物防治等措施,提高肥料使用效率,合理使用有机肥和化肥,减少化学农药施用量,防止污染水环境。

  第五节 水污染事故处置

  第五十一条 本市各级人民政府负责组织突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。

  造成水污染事故的单位和个人应当承担事故的处置和事后恢复责任,对受到损失的单位或者个人依法进行赔偿。

  第五十二条 可能发生水污染事故的企业事业单位,应当制定有关水污染事故的应急方案,建设事故状态下的水污染防治设施,储备相应的应急救援物资,做好应急准备,并定期进行演练。

  生产、使用、储存危险化学品的企业事业单位,应当在其储存场所建立防渗漏围堰,在厂区修建消防废水、废液的收集装置,采取措施防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液排入水体。

  第五十三条 企业事业单位发生事故或者其他突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向市或者区、县人民政府或者环境保护行政主管部门报告。环境保护行政主管部门接到报告后,应当及时向本级人民政府报告,并抄送有关部门。

  环境保护行政主管部门应当会同水行政主管部门等相关部门及时对水污染事故可能影响的区域进行监测,督促造成事故的单位和个人妥善处理事故造成的水体污染。

  第五十四条 市和区、县人民政府及有关部门应当依法公开水污染事故的预警信息和应对情况,将事故信息和应当注意的事项及时告知可能受到影响的单位和个人。

  第四章 饮用水水源与地下水保护

  第五十五条 本市实行饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区;在饮用水水源保护区外围可以划定一定区域作为准保护区。

  跨区、县供水的饮用水水源保护区和准保护区的划定,由市环境保护行政主管部门会同市水行政、国土资源、规划、卫生、住房和城乡建设、园林绿化等相关行政主管部门提出方案,报市人民政府批准。其他饮用水水源保护区和准保护区的划定,由区、县人民政府提出方案,报市人民政府批准。

  市人民政府可以根据饮用水水源保护的需要,调整饮用水水源保护区和准保护区的范围,确保饮用水安全。

  第五十六条 禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由市或者区、县人民政府责令拆除或者关闭。

  禁止在饮用水水源一级保护区内从事旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。

  第五十七条 禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。已建成的排放污染物的建设项目,由市或者区、县人民政府责令拆除或者关闭;建设项目未拆除或者关闭前,应当采取有效措施,达到饮用水水源保护的要求。

  在饮用水水源二级保护区内从事旅游等活动的,应当按照规定采取措施,防止污染饮用水水体。

  第五十八条 禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目。改建建设项目,不得增加排污量。

  本市各级人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要,在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施,防止水污染物直接排入饮用水水体,确保饮用水安全。

  第五十九条 地表饮用水水源保护区内禁止下列行为:

  (一)装载有毒污染物的车辆驶入;

  (二)从事网箱养殖;

  (三)从事水上旅游、游泳或者其他可能污染水源的活动。

  地表饮用水水源准保护区内禁止从事网箱养殖。

  第六十条 地下饮用水水源保护区内禁止下列行为:

  (一)堆放和贮存易溶、含有毒污染物的废弃物;

  (二)堆放垃圾、粪便及其他可能污染地下饮用水水源的固体废弃物;

  (三)新建贮存液体化学原料、油类或者其他含有毒污染物物质的地下工程设施。

  在地下饮用水水源准保护区内禁止堆放和贮存易溶、含有毒污染物的废弃物。

  第六十一条 饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的,环境保护行政主管部门应当责令有关单位采取停止或者减少排放水污染物等措施,当地人民政府应当视情况采取停止取水等应急措施。

  第六十二条 建设、使用垃圾填埋场或者贮存液体化学原料、油类等地下工程设施的单位,应当对地下工程采取防止渗漏的有效措施,并配套建设地下水监测井等水污染防治设施,定期向环境保护行政主管部门提交地下水水质监测报告,防止污染地下水。

  第六十三条 多层地下水的含水层水质差异较大的,应当分层开采;对已受污染的潜水和承压水,不得混合开采。因过量开采地下水导致水质恶化,不宜继续开采的,市水行政主管部门应当会同市国土资源行政主管部门向市人民政府报告。市人民政府应当责成有关部门采取措施,停止或者限制开采地下水。

  第六十四条 从事地下热水资源开发利用或者使用水源热泵、地源热泵的,应当采取有效措施,防止地下水污染。市国土资源行政主管部门和市水行政主管部门应当依法加强监督管理和指导。

  第六十五条 人工回灌补给地下水的,不得恶化地下水水质。

  进行地下勘探、采矿、工程降排水、地下空间的开发利用等可能干扰地下含水层的活动,应当采取防护性措施,防止地下水污染。

  大口井、废弃机井的产权单位应当采取合理的封井措施和工艺,防止造成地下水污染。

  第五章 生态环境用水保障与污水再生利用

  第六十六条 本市坚持水资源开发利用与水污染防治相结合,实行用水总量控制,鼓励污水再生利用,逐步保障生态环境用水,实现用水量与水资源量的平衡,恢复地表、地下水体合理的水量、水位。

  水行政主管部门在制定水资源利用规划或者进行水资源调配时,应当统筹考虑再生水与地表水、地下水的利用,在保障城乡居民生活用水的基础上,统筹兼顾生态环境、工业、农业用水。

  第六十七条 市水行政主管部门会同市环境保护行政主管部门确定本市重点河段和重点湖泊最低生态环境用水量,在流域综合整治规划中提出具体生态用水保障方案并组织实施。

  第六十八条 本市生态环境用水应当优先使用雨水和再生水。严格限制使用地下水和自来水作为城市景观用水。

  住宅小区、单位内部景观用水和市政杂用水具备使用雨水或者再生水条件的,应当使用雨水或者再生水,不得使用地下水和自来水。

  各类工程施工降水的抽排水应当综合利用,优先用于施工现场及城市景观用水。

  前三款所列各项用水的具体管理办法由市人民政府制定。

  第六十九条 市水行政主管部门应当将水体生态修复纳入流域综合整治规划,通过采取生态保护措施,改善水体水质。

  第七十条 跨河流调配水资源的,应当充分论证,统筹兼顾水资源利用和水污染防治的需要,防止对生态环境产生不利影响。

  第七十一条 市和区、县水行政主管部门应当按照管理权限组织编制排水和再生水规划,经规划行政主管部门组织审查后报本级人民政府批准实施。

  本市各级人民政府依据有关规划,通过政府投资或者其他方式筹集资金,统筹安排建设公共再生水设施,逐步扩大再生水输配管网的覆盖范围。

  第七十二条 本市各级人民政府应当制定政策,采取措施,发展工业再生水用户,鼓励工业企业的废水处理后循环使用,扩大农业再生水灌溉范围,推动再生水回补地下水的技术研究和应用。

  再生水输配管网覆盖范围内的园林绿化、环境卫生、工程施工等用水应当使用再生水。

  再生水输配管网覆盖范围以外的地区新建、改建、扩建的建设项目,可回收水量较大的,应当配套建设再生水利用设施。

  第七十三条 市水行政主管部门应当根据用水规模、水质要求和经济、技术条件等因素,确定本市重点行业的再生水使用指标,报市人民政府批准施行。

  重点行业的企业具备再生水利用条件的,市水行政主管部门应当将再生水用量纳入其用水指标;无正当理由未使用再生水的,由市水行政主管部门责令限期改正,逾期不改正的,由市水行政主管部门核减相应的用水指标。

  第七十四条 再生水用户应当根据不同用途,按照国家和本市规定的再生水水质标准使用再生水。

  再生水设施运营单位应当加强设施的维护管理,保证其正常运行,并对再生水水质负责。

  第七十五条 本市开展再生水利用的风险研究,建立再生水利用的监测和预警系统。

  第六章 法律责任

  第七十六条 对违反本条例规定的行为,有关法律、法规已经规定法律责任的,适用其规定;法律、法规没有规定的,适用本条例的规定。

  第七十七条 市和区、县环境保护行政主管部门或者其他依照本条例规定行使监督管理权的部门有下列行为之一的,由任免机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)不依法作出行政许可或者办理批准文件的;

  (二)未按规定实施行政处罚或者违法采取行政措施的;

  (三)发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;

  (四)其他未依照本条例规定履行职责的行为。

  第七十八条 违反本条例规定,排放水污染物超过国家或者本市规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理,并处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。应缴纳排污费数额按年计算。

  排放水污染物进入公共污水处理设施,水质不符合排水管理规定的,由水行政主管部门依法按照排水管理的有关规定予以处理。

  城镇污水集中处理设施的运营单位排放水污染物超过水污染物排放标准的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理,并处一万元以上十万元以下的罚款。

  限期治理期间,由环境保护行政主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。被责令限期治理的单位应当向有关行政主管部门提交治理计划,定期报告治理进度,并按照规定期限完成治理任务。限期治理的期限最长不超过一年,逾期未完成治理任务的,报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。

  第七十九条 违反本条例规定,装载有毒污染物的车辆驶入地表饮用水水源保护区的,由公安机关交通管理部门责令改正,并依法处理。

  在地表饮用水水源保护区组织水上旅游或者其他可能污染饮用水水源活动的,以及在地表饮用水水源保护区和准保护区内从事网箱养殖的,由所在地区、县环境保护行政主管部门或者水行政主管部门按照职责分工责令停止违法行为,并处二万元以上十万元以下的罚款。个人在地表饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的,由所在地区、县环境保护行政主管部门或者水行政主管部门按照职责分工责令停止违法行为,并可以处五百元以下的罚款。

  第八十条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期改正,并处一万元以上十万元以下的罚款:

  (一)在地下饮用水水源保护区或者准保护区内堆放和贮存易溶、含有毒污染物的废弃物;

  (二)在地下饮用水水源保护区内堆放垃圾、粪便及其他可能污染地下饮用水水源的固体废弃物;

  (三)在地下饮用水水源保护区内新建贮存液体化学原料、油类或者其他含有毒污染物物质的地下工程设施。

  第八十一条 有关排污单位违反本条例规定,不执行市人民政府采取的更加严格的水污染防治措施,造成水环境污染的,由市或者区、县环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,市或者区、县人民政府可以责令其停产、停业。

  第八十二条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,采取限期治理措施,消除污染,处以罚款;逾期不采取治理措施的,环境保护行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担:

  (一)向水体排放油类、酸液、碱液;

  (二)向水体排放剧毒废液;

  (三)在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器;

  (四)向水体排放、倾倒工业废渣、垃圾和其他废弃物;

  (五)在河流、湖泊、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物;

  (六)利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞排放、倾倒污水和其他废弃物;

  (七)在砂石坑、窑坑、滩地等低洼地排放污水,倾倒、存贮垃圾、粪便及其他污染物,或者以漫流方式排放、倾倒污水;

  (八)利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物;

  (九)向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含高放射性和中放射性物质的废水;

  (十)未将实验室、检验室、化验室废液按照国家和本市关于危险废物的有关规定单独收集,进行安全处置。

  有前款第(三)项、第(七)项、第(十)项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款;有前款第(一)项、第(四)项、第(五)项、第(八)项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款;有前款第(二)项、第(六)项、第(九)项行为之一的,处五万元以上五十万元以下的罚款。

  第八十三条 违反本条例规定,生产含磷洗涤用品的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,并处一万元以上十万元以下罚款;销售含磷洗涤用品的,由市或者区、县工商行政主管部门责令停止违法行为,并处一千元以上一万元以下的罚款。

  第八十四条 违反本条例规定,未按规定对排放的水污染物进行预处理的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期改正,并处一万元以上三万元以下的罚款。

  第八十五条 违反本条例规定,向雨水收集口、雨水管道排放或者倾倒污水、污物和垃圾等废弃物的,由城市管理综合执法部门责令停止违法行为,对个人处一千元以上一万元以下的罚款;对单位处一万元以上十万元以下的罚款。

  第八十六条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,消除污染,并处一万元以上十万元以下的罚款:

  (一)用倾倒、堆放、直接填埋的方式对污泥进行处置;

  (二)未按照规划确定配套的污泥处理工艺、措施,或者污泥处置设施未正常运行。

  第八十七条 违反本条例规定,规模化畜禽养殖企业未采取有效措施,致使畜禽养殖废水、粪污渗漏、溢流、散落对环境造成污染的,由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为,并处一千元以上一万元以下的罚款。

  第八十八条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市环境保护行政主管部门责令改正;情节严重的,并处二万元以上十万元以下的罚款:

  (一)企业事业单位未按照规定制定水污染事故的应急方案;

  (二)企业事业单位未按照规定建立事故状态下的水污染防治设施、储备相应的应急救援物资;

  (三)水污染事故发生后,造成事故的单位和个人未及时采取有关应急措施,做好事故的事后处置和事后恢复工作。

  第八十九条 违反本条例规定,造成水污染事故的,由市或者区、县环境保护行政主管部门依照国家规定处以罚款,责令消除污染;不具备治理能力的,由环境保护行政主管部门指定有能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法处以罚款。

  第九十条 违反本条例规定,使用地下水或者自来水作为城市景观水体补水的,由市或者区、县水行政主管部门责令停止违法行为,并处一万元以上三万元以下的罚款。

  第九十一条 当事人对有关行政管理部门依照本条例作出的行政处罚决定不服的,可以申请行政复议,也可以在收到通知之日起十五日内向人民法院起诉;期满不申请行政复议或者起诉,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

  第九十二条 因水污染造成损害的,排污方应当承担侵权责任,法律另有规定的除外。

  因水污染受到损害的当事人,有权要求排污方排除危害和赔偿损失。因损害赔偿责任和赔偿金额发生纠纷的,当事人可以请求市和区、县环境保护行政主管部门进行调解;调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

  第九十三条 环境保护行政主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼,并在确定污染源、污染范围及污染造成的损失等事故调查方面为当事人提供支持。

  本市的法律援助机构应当将经济困难公民因水污染受到损害请求赔偿的案件,纳入法律援助的事项范围。

  第七章 附  则

  第九十四条 本条例所称公共污水处理设施,是指城镇集中污水处理设施及开发区、工业园区的集中污水处理设施。

  第九十五条 本条例自2011年3月1日起施行。2002年5月15日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过的《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》同时废止。

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  法定婚龄,是指法律规定的最低结婚年龄,一般大多是指结婚年龄的下限。由于婚姻关系特殊的性质和特点,法定婚龄通常作为评判男女双方是否具有结婚行为能力的一般标志(除此之外还包括精神健康状况)。婚姻是男女两性结合的一种社会方式,是作为社会细胞家庭的起点。因为只有达到一定的年龄,才会具备适婚的生理和心理条件,才能在婚后真正担负起对配偶、子女、家庭和社会的责任。

  法定婚龄作为划分自然人结婚行为能力的基本标准的同时也受到来自自然人的身体发育状况和社会因素(社会生产力、社会生产方式及相应的文明意识)的制约。法定婚龄的制定不仅仅是从保护私人的合法权益出发,而且兼顾一定时期的社会公共利益,如一定的人口状况、政策和相应的历史传统风俗道德等。

  但是,随着目前我国国民整体身体和心理素质的提高,以及社会生产力和经济水平以及社会文化的发展,现行《婚姻法》对法定婚龄的设置在操纵性上存在一定程度上滞后性。

  一、我国婚姻法对法定婚龄规定的历史演变及现状

  我国1950年的《婚姻法》规定法定婚龄为男20周岁,女18周岁。这与当时建国初期的社会现状是相适应的,在反对过于早婚保护民族健康的同时又能保证国家初期社会建设对新生劳动力的需求。后随着我国社会条件的变化,尤其为了进一步贯彻我国计划生育的基本国策,科学控制人口数量和提高人口素质的要求,现行1980年的《婚姻法》将法定婚龄提高到了男22周岁,女20周岁。

  于此同时,我国《婚姻法》对法定婚龄还有一个相对变通的规定:“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地的民族婚姻家庭情况,制定变通的规定。”从现行的相关变通规定来看,基本上将法定婚龄男女统一调低2周岁,即男满20周岁,女满18周岁。

  法定婚龄在我国《婚姻法》中有着明确的规定,具有一定的强制性和指导性。与此同时结合我国现行的计划生育的基本国策,我国《婚姻法》在明确规定相关法定婚龄的同时,又规定了“晚婚晚育应予鼓励”。我国目前对于晚婚晚育定性为“女满23周岁,男满25周岁的初婚为晚婚”。晚婚晚育相对于法定婚龄的强制性而言是一种鼓励性的可选择性的权利,但面对我国目前计划生育基本国策的高压下,作为城市居民的大部分和农村居民的小部分男女初婚的年龄基本上都达到了关于晚婚的年龄规定。这也就意味着法定婚龄在无形之中被实际提高了3周岁。

  二、其他国家对法定婚龄规定概况

  从现行各国的法定婚龄来看,绝大多数都是指法定的最低年龄。纵观其他各国对法定婚龄的规定来看差距较大。如英国规定男女皆为16周岁;法国规定男18周岁,女15周岁;日本规定男18周岁,女16周岁;意大利规定男16周岁,女12周岁;西班牙规定男14周岁,女12周岁;美国作为联邦制国家各州对于法定婚龄的规定各不相同,但基本上是男15到21周岁,女为14到18周岁;俄罗斯基本上规定为男女皆为18周岁。由此可见,我国目前现行的法定婚龄相对而言是对最低结婚年龄限定最高的。

  三、我国现行《婚姻法》法定婚龄面临操作性的滞后问题

  1、对女性合法权益保护的年龄成本增加,滞后于自然人的心智发育水平。

  随着我国改革开放三十多年来,我国的社会生产力及生产方式已经得到了突飞猛进的发展,由此我国居民的生活水平以及整体的营养状况得到显著的改善。基于以上原因,我国目前青少年身体生理的发育期限普遍提前三到四年(基本上青少年的青春期从11岁便已经开始)。加之我国近年来基础教育水平的不断完善提高,以及现代医学生理知识的普及和传统礼教文化的日渐松散,使现代的年轻人们对性有了更加科学和相对开放的认识。因此,婚前性行为以及婚前同居的现象变的日益普遍,而在这种看似有悖“道德”的现象中,女性作为天然的弱势群体将承担更大的风险(包括生理心理以及以后婚姻家庭生活),致使一些未达法定婚龄的女性在遭受一定侵害(包括身体精神以及情感)时,不能援引《婚姻法》的相关规定,来维护自己实际事实婚姻中“合法”权利。而且就目前我国青少年的心智发展及成熟状况的年龄要比以前得到了显著的提前,也就是我国目前青年男女的心智面对感情以及婚姻问题的理性认识和婚后责任的分担问题已经在年龄上大大提前。当然我们现在的父母不能拿自己传统的婚姻家庭观来衡量新一代年轻人的婚姻家庭观,因为大部分80、90后所接受的教育多为现代的教育理念加之传统文化关于家庭婚姻观念教育的缺失,未来作为社会最小的生活集体组织单位的家庭观念也必将逐渐被人所淡忘,而作为独立人的自身独立的价值将在社会的发展中起到新的支撑作用。

  2、对我国人口结构及社会发展存在的隐性问题

  计划生育一定程度上有效的遏制我国人口的非理性增长(这种非理性:一种是建国之初所倡导的“人多力量大”,一种是重男轻女的落后封建思想作怪),但是随着我国国民整体文化素质的提高和我国对于计划生育基本国策的大力贯彻,非理性生育的现象基本上已经很少。但是由于重男轻女思想的因素所致,在国家出台相关禁止规定以前人为流产(几乎全是女胎儿)现象非常普遍,致使造成目前我国大致相同年龄段严重的男女性别失衡,据不完全统计到2020年我国将有3500万的适婚男性找不到相应的适婚女性。

  随着我国经济的发展和社会即将进入转型阶段,我国整体经济发展的人口红利已经消失,随之而来的将是大规模老龄化带给未来青年和社会发展的沉重负担。从而进一步使我国新生劳动力更新代际时间增长,容易出现年轻劳动力不足的状况,进而影响我国社会的整体长远发展。目前法定婚龄相对于我国社会发展的形式,理应作出具有前瞻性、预测性的调整逐渐缩短我国代际更替的周期时间。

  对于对人口增长的担忧,就目前来看已经开始出现一种国民尤其是现在的80后以及即将达到适婚年龄段的90而言,面对现在社会发展的巨大压力以及结婚和生养子女的高昂成本,越来越多的年轻人选择单身甚至丁克(拒绝生养孩子)一族,至于选择生育两个的现象就更加日趋减少。因此只要严格限制人口的生育数量,对于法定婚龄的微调不会引发人口再次的非理性增长。

  三、对我国现行《婚姻法》法定婚龄的建议

  法律应该随着社会的发展适时的做出相应的变动,面对当前飞速发展的社会状况法律应充分的发挥其知道和预示作用,而不是过度的滞后于当前社会相关领域的发展而熟视无睹。

  对于我国现行法定婚龄的规定无论是比较与西方各国还是纵观我国目前社会的现状以及未来社会发展的趋势我们都应该在不违反基本国策的前提下适当的将法定婚龄调低。以使其能够更好的促进家庭这种社会细胞组织的健康态年轻化发展,因为我国不论是国民的身体发育心智成熟的程度以及社会经济发展水平和整体的社会文化氛围都已经发生了很大的变化。同时也为了更广的保护女性的合法权益;进一步调整我国已经失衡的男女性别比例问题;对抗即将到来的大规模人口老龄化风险以及对于预见性的避免计划生育政策执行过度或时间过长从而对我国新生代劳动力产生不足造成的不利影响。

  据此,应该适当通过新的立法合理的重新调底我国现行《婚姻法》的法定婚龄。
对社会保障法的思考

长春铁路运输法院 林号兵

[论文摘要] 江泽民在党的十六大报告中指出,理顺分配关系,关系到广大群众的切身利益和积极性的发挥,更加关系到社会稳定和国家的长治久安。在社会分配领域中,社会保障制度及其相关立法,受到社会各界的普遍关注。社会保障制度改革,,是本届政府的核心工作之一,加强政府对收入分配的调节职能。社会保障法是以社会公平作为其价值取向的,明确社会保障法的地位与性质,对理论研究和法制建设有着重要意义。
[关键词] 社会保障;社会本位;社会公平

在刚刚闭幕的中国共产党的第十六次代表大会上,江泽民同志对社会分配体制的改革以及社会保障体系的健全进行全面阐述。明确指出要正确处理效率与公平的关系,“既要反对平均主义,又要防止贫富悬殊”,“以共同富裕为目标,扩大中等收入者的比重,提高低收入者的收入水平”。⑴朱?基总理在今年年初的《政府工作报告》中,郑重地使用了“弱势群体”这一术语,这是“弱势群体”第一次出现在政府文件中。这说明了党和政府对目前中国社会分配与社会保障问题有了更为深刻的认识,对体制改革的深入发展,在经济领域中所暴露出来的深层次矛盾,倍加重视。解决这样的社会问题,必须建立一套完善的社会保障体系。在依法治国的今天,加强社会保障立法,是必然的选择。
一、 社会保障与社会保障法的生成
“社会保障”作为法律概念,最早出现在美国的1935年《社会保障法》之中,但作为社会保障法核心内容的“社会保障”,早在1883年至1891年间就已由德国政府所创立。联合国国际劳工组织对“社会保障”的定义是:社会通过采取一系列的公共措施来为其社会成员提供保护,以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因所造成的停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争,并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的法律。各国立法和学者都对社会保障作出定义,其共同点都认为“社会保障是为丧失劳动力以及需要某些特殊帮助者提供的维持其基本生活需要的法律制度”。⑵
世界上最早的社会保障法是英国1601年颁行的《济贫法》。该法的颁布,是针对英国15世纪因圈地运动导致的大量农民涌入城市,造成人口过剩,失业人口增多,贫富差距拉大等一系列社会问题而制定的。该法的实施对稳定当时的社会秩序和促进资本主义经济发展起到了重要作用。而现代意义上的社会保障法则产生于垄断资本主义时期。19世纪末期,德国国内经济萧条,工人大批失业,流离失所,朝不保夕,民不聊生。社会主义思潮在工人中间传播,无产阶级队伍壮大,劳资矛盾突出。议会批准了一系列社会保障法案,如疾病保险、意外保险、年老与伤残保险三项法案,以后又不断增加。世界主要资本主义国家开始仿效,社会保障全面进入到国家立法阶段。时至今日,社会保障立法已经历100多年,随着世界经济发展,文明进步,针对社会发展中出现的新情况、新问题,社会保障制度也在改革和调整中不断完善。
社会保障制度的产生与发展是一个历史过程,体现在:
第一,社会保障是市场经济发展的必然产物,同时也是市场经济正常运行的必要条件。首先,市场经济是社会化的大生产。在自然经济条件下,家庭是基本的生产单位和消费单位,劳动者遇到疾病、年老和生育等风险时,主要靠自力救济。但是在社会化大生产的条件下,劳动者离开家庭而走向社会,这一切风险都转化为社会问题了,必须由政府出面来制定和实施社会保障制度,保障社会成员的基本生活,使社会生产得以顺利进行。⑶其次,市场经济本身是竞争经济。在竞争中,社会主体所遵循的是优胜劣汰的“丛林法则”,不可避免地会出现两极分化,贫富悬殊。这种“马太效应”势必会激化社会矛盾。因此,对市场竞争应当有所限制,而不是无限的。在一个极度竞争的社会里,竞争是残酷血腥的。竞争成为了强者掠夺弱者的主要的、公开的、合法的武器,市场竞争应当存在一定的范围。在人权方面是不允许竞争的,人权不能依照市场法则来配置。必须赋予社会的不幸者和市场的失败者以社会保障和社会救济的权利,对他们热切同情和悉心关怀,满足他们的基本生活需要,才能使充满竞争的市场洋溢充沛的人文情愫,从而维护稳定健康的经济秩序。
第二,社会保障是现代国家职能完善的结果。在自由资本主义时期,国家对经济活动奉行的是不干预政策,国家职能在经济领域显得很无力。国家对经济活动的放任,在进入垄断资本主义时期,市场经济体制的痼疾暴露出来,出现许多社会问题。事实证明,市场机制失灵,政府必须介入到社会保障中来,发挥国家的公共职能。首先是收入分配的缺陷。“在市场经济条件下,收入在不同社会成员之间的分配是依据其所拥有的生产要素在市场的稀缺程度和要素价格,收入分配形式直接与各种提供给市场的要素相对应。由于他们所拥有的要素数量与质量不同导致收入不均。”⑷与此同时,随着生产力提高,人们对生活水平提高的习惯性期待也在增长。但是,市场竞争的结果是有限的社会财富流向强者,而绝大多数的竞争弱者连生存都难以保证。因此,客观上要求国家提供社会福利,以维持他们与当前生产力相当的生活水平,依靠国家的力量来弥补市场分配机制导致严重的贫富悬殊的缺陷。其次,经济全球化下的金融风险。1998年那次东南亚经济危机,席卷全球,对世界经济发展造成非常不利的影响。东南亚各国通货膨胀严重,人民生活得不到保障,政府威信扫地。因此,要克服金融风险,必须依靠政府干预经济,实行合乎经济规律的金融政策,有力地发挥国家经济职能。同时,国家也必须制定切实的社会保障制度和法律,以增强社会成员抵御金融风险的能力,避免陷入到社会冲突中来。
第三,社会本位思想是社会保障制度产生和发展的理论基础。法律的本位是指法律的主义、精神和宗旨。在自由资本主义时期奉行的是个人本位。“社会的基本单位是个人,个人彻底解放,高度自治,完全自由,私利至上”⑸,为适应自由竞争经济的需要,自由放任的法观念占据统治地位,绝对的财产所有权和契约自由原则被奉为真理。个人本位思想在反封建斗争中和促进自由资本主义发展的过程中发挥了其历史作用。但是,个人本位思想在促进经济增长的同时,其负面影响也是全方位的,如经济危机、无政府主义、文化亵渎等等。
生活在18世纪后半期和19世纪上半期的英国功利主义法学家边沁提倡个人利益至上,虽然个人利益与社会利益应该统一,但真实存在的还是个人利益。社会利益是许多个人利益的相加,增进个人利益也就是增进社会利益。显然,边沁所代表的正是自由竞争时期的个人本位思想。个人本位思想在近代法哲学中主要表现为一种进化论思想。1851年,赫伯特 •斯宾塞发表的《社会静力学》一书,他将达尔文的“物种通过适应环境而发展演化的概念”引入到社会生活,认为社会发展也是“物竞天择,适者生存”的结果。这种社会达尔文主义是一种极端的利己主义,不惜牺牲社会利益,终将为人类文明所扬弃。生活在19世纪中后期的德国法学家耶林在继承边沁的功利主义传统的同时,强调社会利益或者个人利益与社会利益的结合,力求平衡个人利益与社会利益,其思想推动了资本主义的法律由个人本位向社会本位的转变,反映了人类社会历史发展的必然趋势。⑹“在社会本位时期,社会应着眼于社会整体,制度安排应该立足于社会整体,国家应该维护社会公益”。⑺这一思想在经济学领域也产生了重要影响。1912年出版的《财富与福利》一书提出“收入均等化”的观点。认为收入的途径应由政府向富人征税,通过建立各种服务措施,如养老保险、免费教育、失业保险、医疗保险等来补贴给穷人。这种福利经济学为社会保障制度的最终建立提供了直接的理论依据。
二、社会保障法的定位
我国社会保障法律制度在新民主主义革命时期就已产生,经历了建国初期的创立时期,改革时期和停滞时期。这些历史时期的社会保障法是适应战争年代需要和与计划经济体制相配套的。十一届三中全会以后,尤其是党的十四大以后,我国才开始着手建立适应市场经济体制的社会保障法律制度。因此,我国的社会保障法理论研究起步较晚,许多理论问题有待深入研究。
在社会保障关系的法律调整问题上,存在不同的观点。在经济法学界有观点认为:社会保障关系应该由经济法调整。“经济法所调整的又一个方面的社会经济关系就是国家在实施二次分配和建立社会保障制度的过程中所形成的社会经济关系”。⑻另类观点认为,社会保障关系不是经济关系,不能由经济法调整,甚至主张应由民法来调整。还有人认为当前我国社会法律体系应划分为宪法、刑法、刑事诉讼法、民商法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法、经济法和社会法九个部门法,认为社会保障法是社会法的部门法。⑼我们的观点是,社会保障法是经济法律体系的重要组成部分,社会保障关系应该由经济法调整。
首先,社会法不是我国当前法律体系的一个部门法。有学者认为“社会法在20世纪60年代以后逐渐发展成为一个法律部门,它介于公法与私法之间,从整个社会利益出发,保护劳动者,维护社会稳定。社会法包括社会救济法,社会保障法和劳动法等”。⑽我们认为这个观点值得商榷。现代法制,可以划分为公法、私法、社会法三大法域。这种划分是以法律所保护的利益为标准的。而部门法的划分是以法律所调整的社会关系性质为标准的,二者划分标准是不同的。
古罗马时期,法学家们就开始研究法律与利益的关系。乌尔比安提出的著名的公私法划分理论,就是以利益为标准的。他把以保护国家利益为目的的行为规则叫做公法;而将涉及个人利益,以保护个人利益为目的的行为规则叫做私法。发展到20世纪,西方社会法学派的代表人物庞德将利益划分为个人利益,公共利益和社会利益三类。认为社会利益是指“包含在文明社会中并基于这种生活地位而提出的各种要求、需要或愿望”。“标志20世纪法理学特点的整个世界法律思想中的态度的变化,以承认个人生活中的社会利益为基点,认为它比个人自我主张更宽广,范围更大。”⑾这为社会法的产生与发展奠定了理论基础。社会法是以维护社会利益为目的的行为规则的总称。社会利益的主体是公众,即公共社会。公共社会是不同于个人、集体和国家的概念。尽管社会利益通过社会主体(包括公民个人、法人、利益阶层或国家)以权利的形式表现出来的,但是在利益的分类中,私人利益、国家利益与社会利益是平行的。私人利益具有特殊性、利己性,表现为社会强者的利益;国家利益具有抽象性、中介性、政治性,表现为统治阶级的集团利益;而社会利益则具有普遍性、终极性,表现为每个社会成员的利益,三者本质是不同的。现代法制将法律体系中的各部门法按照其利益导向的不同划分为私法、公法和社会法三类。而经济法、劳动法与社会法具有同质性,都体现着国家干预精神,都将社会公平和社会公益作为其宗旨内容的,所以说应当属于社会法范畴。
其次,社会保障法不应由民法来调整,它们属于不同的两个法律范畴。如前所述,民法属于私法,而社会保障法属于社会法,主要体现在:
1、民法是个人本位法,社会保障法是社会本位法。民法主体是个人,是经过民法抽象而成为一律平等的主体,但是实际上是千差万别的,在竞争中优胜劣汰。所以说“民法是‘能人法’,不能反映社会本位的要求”。⑿社会保障法的主体是社会,包括国家和社会性团体(如慈善机构),其保护的对象是社会全体成员,具有普遍性。任何一个社会成员,其生存权一旦受到威胁,都可以主张享有社会保障的权利。
2、民法是自我救济法,社会保障法是社会救济法。民法的原则是私人意思自治,契约自由,私人自力救济,法律通常不会介入到私人交易中来,对社会弱者,无能为力。而社会保障法是以保护和扶持社会弱势群体为目的的。国家依靠自身权力,干预不均等的收入和财富,通过二次分配,对社会弱者以一定的救济。
最后,社会保障法是经济法的部门法。现代法理学研究认为法律部门的划分应以法律调整的社会关系的性质为首要标准,以法律规范的调整方法为辅助。⒀而经济法规范所调整的社会经济关系涵盖了社会保障关系。
经济法是国家从社会整体利益出发,直接调整特定经济关系的法律。其实质是从国家的角度反映国家因素对市场经济关系的影响。法律的作用就是整合各种利益冲突。国家在协调个人利益与国家利益时就必须以社会利益为本位,运用国家权力对一切不利于社会利益的行为予以限制,而这些以立法形式表现出来的正是经济法应有内容。⒁社会保障关系是特殊的经济关系,是“物质资源的分配关系,是国家在协调本国经济运行过程中发生的一种经济关系”,⒂这种关系是经济法所调整社会经济关系的一部分。
在现代市场经济中,社会保障具有明显的经济职能。社会保障是经济法宏观调控职能实现的重要途径之一,也是实现经济可持续发展的必要条件之一。体现在:国家对社会分配领域的干预,有助于增加消费倾向,实现宏观经济的平衡。社会保障收入在经济萧条时增加缓慢,而支出迅速增加;当经济繁荣时,社会保障收入迅速增加,而支出则增加缓慢。这样,社会保障通过直接调整公民的消费水平以影响公民的社会预期,从而达到间接调整市场需求的升降。另一方面,社会保障法与经济法在调整方法上也是一致的,都是社会整体调节的方法,即国家依靠政权的力量,充分发挥国家的经济职能作用,综合运用经济的、法律的和行政的手段来干预社会经济生活。社会保障法是社会调节法,国家通过税收和强制投保等渠道来筹措社会保障资金,由政府进行二次分配,以实现社会保障法的社会公平的价值理念。综上所述,社会保障法是经济法的一个部门法。
三、社会保障法以社会公平作为自己的价值取向
公平,是最古老而又持久的法律价值之一。公平是一个含义丰富,且不断发展的范畴。在不同的历史阶段,不同的学者从不同的视角对其领悟与阐释也是不一致的。纵向角度看,例如在计划经济体制时代,我们曾一度将绝对均等视为公平,所谓“不患寡而患不均”。而今天我们看来,这种平均主义是不公平的,是不利于社会生产力发展的。横向角度来看,不同的法部门对公平的理解也是不同的。例如刑法将“罪刑法定”、“罪责自负”、“罪刑相适应”视为公平;而传统的民商法的公平是“以个人主义为指导,以抽象的人格平等为假设条件,以等价有偿为原则建立的公平体系”。⒃可见,对公平的价值追求,在不同的历史时期是不同的;即便在同一历史阶段,不同的法部门对公平的价值取向也不完全一致。
邓小平理论对社会主义本质的认识是“解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终实现共同富裕”。由于我国目前正处于社会主义的初级阶段,生产力不发达且不平衡,只有建立社会主义市场经济体制,大力发展生产力,奠定坚实的物质基础,才能最终消灭贫穷,实现共同富裕。但是,市场经济条件下 ,价值规律发挥作用,收入分配机制与竞争机制相联系,必然导致社会成员间在收入分配方面的不均等,甚至非常悬殊。我们应肯定由于经济主体间素质参差不齐,会造成收入的差别;但是,两极分化却是与社会主义本质背道而驰的。江泽民在党的十六大报告中,提出全面建设小康社会的宏伟奋斗目标。全面建设小康社会就要敢于正视我国当前收入分配领域中存在的收入差距扩大以及城乡和地区经济发展不平衡问题。2001年,我国东部11省市人均GDP已达到1600美元,而西部12省区市人均GDP只有610美元。东部最发达的上海市人均GDP已达4500美元,而最不发达的西部省还只有350美元,相差很远。传统的公平观念在市场经济体制下受到挑战。运用法律手段来解决社会问题,是法治社会的必然选择,也是最佳选择。“社会法律的设立,绝不是为了弱者更弱,强者更强,恰恰相反,而是为了保护弱者以抵御强者,以保障他们获得全部权利”。⒄社会保障法正是以社会公平作为自己价值取向的。
对社会公平的理解应当是:设计一种制度或是说确立一种分配原则,将共同创造的社会财富、价值以及社会负担,合理地分配给社会成员,同时对违反这种分配原则所导致的社会冲突,能够合理地公正地解决。经济法属于社会法范畴,是以社会利益为本位的,将社会公平作为自己的价值追求。但是,经济法的不同法部门对社会公平的理解也不完全一致。社会保障法侧重的是结果公平,而竞争法则侧重的是过程公平。在竞争法中对社会公平的理解是:1.在市场竞争环境中,经营者之间在权利义务设定方面应该体现合理而不能显失公平;2.所有的经营者必须遵守同一种规则、同一种标准,交易手段的采用和交易机会的获得方面应一律平等;⒅3.不正当的竞争手段,不合理的限制自由竞争的行为都应当排除。竞争法对公平价值理念的理解是“机会均等,过程公正”。而社会保障法的公平观念是根源于人道主义的现代思潮以及社会福利的理念,在认同收入分配差距所具有的经济意义上的合理性的同时,更兼顾社会意义上的合理性。⒆对在竞争中处于不利地位的社会成员以一定的救济,体现出法律不同于经济学的“人文关怀”的特性。
社会保障法的公平理念是国家通过运用经济法律手段对部分社会成员的过高收入和社会财富实行直接干预,对社会财富的再分配来实现的。如果说市场经济条件下收入分配存在一定的差距是合理的,那么对社会弱者的救济和保护则也是合情的。这种公平原则指导下的有限的按需分配,体现了国家对社会弱势群体的倾向性保护,从而缓解因利益分配严重不均而导致的社会冲突。在实现社会公平的同时,我们必须注意两方面的问题:一方面社会保障应与经济发展水平相适应。我国当前经济发展水平并不发达且不平衡,人民生活水平普遍较低,社会保障必须考虑国家和社会的最大承受力。现阶段我们实行有限的按需分配,以满足人民基本生活需要为目标。而不能忽视国情而盲目地与西方国家社会保障标准相比。另一方面社会保障也不能以牺牲效率为代价,追求“形式公平”。社会保障标准过高,势必会挫伤那些合法经营、勤劳致富经营者的积极性,相反会使一些人滋生懒惰情绪,不劳而获,会泯灭人的进取精神和自治能力。如何处理好效率与公平的关系,十六大报告指出“初次分配要注重效率,发挥市场的作用,鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配要注重公平,加强政府对收入分配的调节职能,调节差距过大的收入” ,“以共同富裕为目标,扩大中等收入者的比重,提高低收入者的收入水平”。这说明党中央在社会分配和社会保障理论方面有新的突破。
党的十六次代表大会确立了全面建设小康社会的奋斗目标,振奋人心。深化社会分配体制改革以及加强社会保障立法将直接关系到这一目标的实现。党中央在社会分配和社会保障理论方面的新认识和新发展,为社会保障法的理论研究指明了方向,更为我国的社会保障法制建设提供了充分的理论依据。