加强专卖基层建设，努力实践“两个至上”
何纲梁
近日，随着国家《反垄断法》草案的出台，举国上下，都在声讨垄断行业的不公。石油、电力、电信、铁路等垄断行业的高收入问题成为全社会关注的焦点，而烟草业，作为一个垄断行业中的特殊行业，更是成为舆论口诛笔伐的众矢之的，烟草行业面临的社会舆论压力是史所未见的。
但是，我们应当看到，国家对烟草实行专卖专营的制度，目的就是为了维护消费者利益，保证国家财政收入，而不同于一般性的行政垄断。这一特殊地位，要求烟草行业必须承担起国家赋予的特殊使命和责任，把实现国家利益和消费者利益作为永远追求的行业目标。2006年7月18日，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在会见出席全国烟草专卖局长座谈会的全体代表时指出，烟草行业要进一步深化改革，坚持和完善专营制度，实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。这是国家领导人对烟草专卖制度的再一次肯定。
维护国家利益、消费者利益，切实做到“两个至上”是我国烟草行业20多年发展的一条基本经验。要想实现烟草行业的持续稳定协调健康发展，实践“两个至上”的价值观，就必须以科学发展观为指导开展工作。党的十六届三中全会在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，根据新的形势和任务，明确提出了科学发展观。“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，对于我们烟草行业来说，就必须确立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，切实维护国家利益和消费者利益。可见，坚持“两个至上”的价值观是烟草行业树立和落实科学发展观的本质要求、必然要求。
从宏观角度来看，烟草行业以科学发展观为指导，践行“两个至上”的价值观，必须做到“五要”。一要全面开展清产核资工作，保证国有资产保值增值；二要抓紧理顺行业资产管理体制，加快建立现代企业制度，增强企业活力和整体竞争力；三要要加快建设全国统一的销售网络，推动烟草经营从传统商业向现代流通的转变；四要加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品质量，降低焦油和其他有害成分的含量；五要加大市场监管力度，深入推进卷烟打假、打私。
从微观角度来看，国家局提出的“两个至上价值观”，既是对行业发展的经验总结和战略部署，也是对每一位烟草员工的思想要求，需要在工作中躬身实践。笔者认为，践行“两个至上”，应当以人为本，高度重视烟草专卖基层建设，充分发挥县级烟草专卖管理机构作用。
县级烟草专卖管理机构是行业专卖管理工作的基础。县级公司法人资格取消后，县级烟草专卖局作为烟草专卖行政执法主体，承担着基层烟草专卖管理监督的重要职责。要把“国家利益、消费者利益至上”的行业共同价值观做到实处，必须通过以下几方面加强专卖基层建设：
（一）巩固专卖地位，加强基层专卖力量。
1．统一思想，提高认识。加强专卖基础建设，领导班子要从规范烟草市场秩序、巩固和完善烟草专卖制度、维护国家和消费者利益，确保行业持续健康发展的高度出发，进一步提高对加强烟草专卖基层建设重要意义的认识，切实加强县级烟草专卖局建设和管理，作为经常性工作努力抓好。
2．坚持“四不变”原则，充实基层专卖力量。县级公司法人取消后，专卖管理职能只能加强，不能削弱。我们要认真贯彻国家局《关于加强县级烟草专卖局专卖管理工作的意见》的要求，坚持职能不变、主体不变、管辖不变、任务不变，合理布局所队机构，配足配好人员、装备，充分发挥属地管辖优势，承担起行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、许可证管理等重要职责。
3．健全制度，强化职能。要通过制定和完善加强县级局建设的制度措施，健全和落实专卖管理组织体系建设和专卖人员资格管理制度，强化基层专卖管理工作职能、机构设置和人员配备，在装备设施、经费开支等方面给予充分保障，完善内部管理、打假打私、市场监管和执法监督机制，努力提高专卖基层建设整体水平，夯实专卖管理基础。
（二）切实转变管理方式，充分发挥专卖执法队伍作用。
1．积极开展“两个至上”主题实践活动。开展“两个至上”在岗位的主题实践活动应当是具体、务实的，是与队伍建设、内部管理紧密联系的。因此，要将思想教育工作与行业工作实际有机结合，为行业改革与发展进一步打牢思想根基。做到三个结合。一是要与认真学习落实社会主义荣辱观紧密结合，突出抓好“八荣八耻”的思想道德教育，努力促进和形成“知荣辱、讲正气、树新风、促和谐”的文明风尚。二是要与建立健全保持共产党员先进性长效机制紧密结合，充分发挥党员的先锋模范作用，激励广大专卖人员在本职岗位上自觉实践“两个至上”，不断增强专卖队伍的创造力、凝聚力、战斗力。三是要与行业改革和发展紧密结合。通过大力推进企业文化建设，增强专卖队伍的使命感和责任感，打牢思想基础，有效推动行业改革和发展各项措施的落实。
2．转变观念，加强服务意识和责任意识。基层专卖管理机构，尤其是基层专卖管理所要把“两个至上”做到实处，必须转变观念，坚持守土有责，进一步树立责任意识和服务意识，真正做到对国家负责、对消费者负责。
一方面，在复杂的社会环境和执法环境中，一部分专卖人员存在着严肃执法，怕反被指责，依法办案，怕过头怕多事的消极心理，过度地强调所谓的“文明执法”，怕投诉，畏首畏尾的现象一定程度上存在。面对这种消极思想，我们应当在践行“两个至上”时，加强教育引导，积极树立执法为民的思想理念，从体现“两个维护”发要求出发，切实履行国家赋予烟草专卖管理的法律责任，棘手治乱，在严厉打击卷烟违法违规案件的同时，通过依法行政、文明执法，使严肃执法、有效执法得到充分体现。
另一方面，在行业改革、调整时期，专卖人员要进一步增强市场观念和服务意识，保障消费者获得优质的产品和良好的服务。专卖队伍要摈弃单方面执法的陈旧观念，牢固树立维护卷烟零售户利益就是维护消费者的利益的理念。维护零售户利益，最重要的是满足消费者需求。因此，专卖人员要充分配合、协助经营部门做好按客户需求组织货源工作，使卷烟经营真正贴近消费者，贴近市场。同时，维护消费者利益，必须保证消费者从正规渠道买到放心的卷烟产品。要深入开展卷烟打假打私斗争，始终保持高压态势，努力营造良好的市场氛围。要进一步加大相关法律法规的宣传力度，积极向卷烟零售户和消费者普及卷烟识假辨假知识，营造全民打假氛围。
3．以人为本，切实提高专卖人员的综合素质。加强专卖基层建设，充分发挥专卖执法队伍保驾护航的作用，就要以人为本，从以下几方面切实提高专卖人员的综合素质。
一是提高经营案件的能力。专卖执法人员的能力和水平的高低直接影响到经营案件工作的效率和质量，甚至关系到经营案件工作的成败。因此，要在实际工作中着力培养专卖执法人员经营案件的能力。主要包括：分析判断能力、宣传鼓动能力、组织协调能力、驾驭案件能力和抵御风险能力（具体见我另一篇文章《关于新形势下如何加强专卖管理监督的调研报告》）。
二是巩固专卖业务能力。要抓教育培训，按照省局开展的体能、技能竞赛活动要求，加强业务培训，提高业务技能，要使专卖人员掌握：会宣传、会查案、会办案、会电脑、会真假卷烟鉴别、会沟通、会情报收集、会写市场分析信息等技能，提升专卖管理能力。
三是增强抵御腐败的能力。要认真贯彻落实省局提出的运用内外两套监督机制的要求，进一步加强对执行《六大禁令》和《烟草专卖文明执法行为规范》监督落实工作，坚决纠正有法不依，执法不严，有令不行，有禁不止的行为。要严格管理，查找在管理中存的薄弱环节和制度漏洞，分析研究对策，建立完善各项制约措施，预防损害专卖队伍形象的事件发生。要通过有效的监督管理，使专卖队伍自觉遵守各项制度纪律规定，自我约束，增强专卖队伍依法行政、文明执法和廉洁从业的自觉性，树立良好的专卖执法社会形象，提升专卖管理能力建设。
（三）明确职责，加强市场基础管理
践行“两个至上”，就要从“两个维护”出发，进一步明确和认清各级专卖机构加强市场监管、净化卷烟市场的神圣职责，做好市场基础管理工作。
1．始终保持打假高压态势，深入推进卷烟打假工作。
要充分认识制假贩假的严重危害性，是对国家利益、消费者利益的严重损害。我们要在践行“两个至上”中，把工作重心转移到打大案打网案上，继续加强与公安、工商等执法部门的合作，坚持打源头与打网络并重，建立和完善打假工作机制，严格落实卷烟打假责任制，把打击制售假烟网络放在更加突出的位置，认真落实国家局和公安部联合下发的《打击制售假烟网络工作方案》，进一步确定目标，明确任务，全面推动打击制售假烟网络工作的深入开展。
2．扎实开展内部专卖管理监督工作。
行业自律是维护国家利益、维护消费者利益的内在要求。加强内部管理监督，是实现“两个至上”、推进烟草行业健康发展的重要保证，是加强领导班子和干部职工队伍建设、树立行业良好形象的重要措施。
基层专卖部门应当切实负起责任，做到“四个严禁”、严守“五条纪律”，要从切实维护好国家利益和消费者利益出发，不断加强内管工作的思想基础，从思想教育、制度建设、专项整治、效能监察四个关键环节入手，重点加强对卷烟经营全过程、财务审计等活动的管理监督，增强行业自律意识，规范内部经营行为，建立加强内部监管的长效机制，为实现“两个维护”奠定坚实的基础。
3．加强市场精细化管理，做好监管卷烟经营大户工作。
基层专卖组织要严格按照省、市局“三清四明”的要求，积极做好市场精细化管理。要清醒地认识到，违法大户不除，就要损害国家利益和消费者利益。因此，专卖人员在保护守法经烟户利益的同时，要严厉打击违法经营活动，注重引导、规范、整顿。烟酒专卖店等小型零售业态是低档假冒卷烟、走私烟的主要销售渠道。因此要继续加强执法检查，采取法律、行政、经济与教育等方式通过“四个环节”加以规范与控制。在发证环节上，严把发证关，限制此类业态的数量以及连锁发展的趋势，使其不能形成较大的规模；在供货环节上，要合理确定供货量，按其实际的零售数量限量供货；在价格环节上，要实行明码标价和统一指导价，发现降价现象，要以减量供货或停止供货等手段严肃处理；在检查环节上，要加强市场检查力度，发现违法行为的，要采取警告、停业整顿、取消经营资格等手段进行处罚。
当前，烟草行业正处在重要调整时期，各种利益、矛盾错综复杂。温家宝总理在批示中指出：在新时期，烟草行业面临着深化改革和加强管理，确保持续稳定协调健康发展的任务。行业的每一位职工都要认清形势，明确目标。“两个至上价值观”给行业的发展指明了方向，只要我们每一个烟草职工牢固树立“两个至上价值观”，切实做到“两个维护”，我们就一定能够攻克难关，顺利完成各项任务，确保行业持续稳定协调健康发展，为国家和社会作出更多贡献！
吉林市民办医疗机构管理暂行办法
吉林省吉林市人民政府
吉林市民办医疗机构管理暂行办法
（1988年9月24日吉林市人民政府令第三号）
第一章 总则
第一条 为加强对民办医疗机构的管理，促进医疗卫生事业的发展，保障人民的身体健康，根据国家、省的有关规定，结合我市具体情况，特制定本办法。
第二条 本办法所称民办医疗机构：
（一）企事业单位、民主党派、学术团体、部队、机关等开办的面向社会的医疗机构。
（二）不享受国家卫生事业经费补贴的集体（联合）医疗机构。
（三）民办公助、公私联营、集资等开办的医疗机构。
（四）个人独资开办的医疗机构。
第三条 民办医疗机构是医疗卫生事业的组成部分，应根据实际需要，统筹安排，合理布局。
第四条 凡在本市行政区域内的民办医疗机构，均须遵守本办法。
第五条 各级卫生行政管理部门是本行政区民办医疗机构的主管部门。
卫生工作者协会受同级卫生行政管理部门的委托，具体负责本行政区内民办医疗机构的管理、监督工作。
税务、工商、物价、保险等有关部门要按各自分工，配合卫生行政管理部门做好民办医疗机构的监督、管理工作。
第二章 开业条件
第六条 开办民办医疗机构必须具备下列条件：
（一）有固定的开业地点；
（二）有符合开业规定的房屋、设备；
（三）执业者和从业人员有本市常住户口或暂住证。
第七条 在民办医疗机构中从事医疗工作的人员要参加卫生工作者协会，同时必须符合下列条件之一：
（一）持有医士、助产士、牙技士以上的技术职称证件。
（二）持有县（区）以上卫生行政管理部门于一九六六年底以前核发的开业执照。
（三）自学针灸、推拿、按摩、正骨等医疗技术，连续从事医疗工作五年以上和多年在民间医治某种疾病有一技之长，并经市卫生局考试、考核、鉴定合格者。
第八条 开办诊所，执业人员必须符合本办法第七条的规定，从事医疗工作的人员不得超过二人。
第九条 开办联合（集体）诊所，医师不得少于二名，药师（士）、护士各不得少于一名，并应根据医技科室设置情况配备相应的卫生技术人员。
第十条 开办民办卫生（医）院，病床不得少于二十张，医师不得少于五名（其中主治医不得少于二名），药师（士）、检验师、放射技师各不得少于一名，并应根据医技科室设置情况，配备相应的其他卫生技术人员，门诊科室每科至少配备医师一名。
第十一条 下列人员不得在民办医疗机构中行医：
（一）所有医疗卫生机构中的在职人员（取得行医许可的业余服务和兼职服务人员除外）
（二）擅自离职未满三年或被开除公职未满五年的。
（三）患有精神病或各种传染病及丧失智能的。
（四）被取消行医资格的。
（五）其它不适宜开业行医的。
第三章 审批管理
第十二条 凡开办民办医疗机构，必须按下列规定办理手续。
（一）申请者须持开业申请、房屋平面图、医疗设备明细表和从业人员户口簿、健康证明、技术职称证书等证件，到当地县（市、区）卫生局申请开业。
（二）经县（市、区）卫生局审核后，由市卫生局核准、登记、注册、编号。
（三）开办诊所、联合诊所市持的卫生局核准的注册编号到所在地的县（市、区）卫生局领取开业执照，开办民办卫生（医）院和单位面向社会的医疗机构到市卫生局领取开业执照。
（四）持开业执照在三十日内到当地税务主管部门办理税务登记。
民办医疗机构必须与卫生行政管理部门签定遵章执业合同。
第十三条 专业技术人员进行业余（兼职）服务及技术指导，或民办医疗机构聘用在职卫生技术人员，必须经所在单位同意，县以上卫生行政管理部门审核批准，并领取行医执照或行医服务许可。
卫生技术人员应聘从事业余（兼职）技术服务不得超过两处。
第十四条 民办医疗机构每年将开业执照交市卫生局审查检验一次。
第十五条 民办医疗机构需搬迁到外县（市、区）开业行医，须经原发照部门和新开业地县以上卫生行政管理部门同意及市卫生局批准，并换领开业执照。
区内搬迁须事先到当地县（市、区）卫生局办理手续，并报市卫生局备案。
第十六条 民办医疗机构增加或变更执业科目，须到原审批部门办理增项或变更手续。
第十七条 民办医疗机构扩建、增减人员和一个月以内（含一个月）的休业，须事先到原发照部门办理有关手续，并报市卫生局备案。
第十八条 民办医疗机构更名、增减床位、废业和一个月以上的休业，须于十五日前到市卫生局办理手续。
第十九条 民办医疗机构的执业者死亡或失踪时，其家属或联系人须在十五日内到原发照部门注销开业执照，并报市卫生局备案。
第四章 执业管理
第二十条 民办医疗机构必须承担所在区域的卫生防疫、妇幼保健、计划生育宣传等义务。
第二十一条 民办医疗机构必须严格执行各项医疗制度和医疗操作规程。
第二十二条 民办医疗机构在诊疗中发现法定传染病人或疑似传染病人时，除采取有效防治措施外，须按传染病管理办法履行报告手续。
第二十三条 民办医疗机构发生医疗差错或事故时，要及时如实地向当地卫生行政管理部门报告，由卫生行政管理部门按国家有关规定处理。
第二十四条 民办医疗机构可凭购药证在医药批发部门或药厂购药，但不得从个人手中购药。
第二十五条 民办医疗机构临床使用的自制药品，必须经当地卫生行政管理部门监制、经药检部门检验。自制药品的配方必须到当地卫生行政部门登记备案。
第二十六条 民办医疗机构必须加强病志、处方等各种医疗文件和票据、收支帐、药品购销帐等原始凭证、帐目的管理。处方、门诊病志的保存期为三年，住院病志须长期保存，各种票据凭证、帐簿、报表按国家和省会计档案管理的有关规定保管。
第二十七条 民办医疗机构必须健全财务管理制度，严格履行财务手续，必须使用由市卫生局统一印制的医疗票据、帐簿、报表和印章。任何单位和个人严禁复制。
第二十八条 民办医疗机构必须遵守下列规定：
（一）不准以国家医疗单位的名义行医。
（二）不准流动行医。
（三）不准一照多处开业。
（四）不准聘用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。
（五）不准使用国家医疗单位的收据和印章。
（六）不准对外兼售自制药品。
（七）不准兼售眼镜、假肢、假牙等非治疗性商品。
第二十九条 民办医疗机构必须执行国家和收费标准。自制药品的价格必须经当地卫生、物价部门核定。
第三十条 民办医疗机构需刊播广告，必须报经市卫生局审查批准。
第三十一条 民办医疗机构中从业人员的报酬及分配形式，须报市或县（市）卫生行政管理部门备案。
第三十二条 民办医疗机构中的从业人员必须参加市卫生局举办的专业知识和专业技术培训。
第三十三条 民办医疗机构可参照卫生部《卫生技术人员职务试行条例》的规定，申报晋升卫生技术职称。
第三十四条 民办医疗机构必须按规定缴纳管理费和有关税金。
民办医疗机构必须参加医疗安全保险。
第五章 奖励与处罚
第三十五条 对模范执行本办法，有下列事绩之一的，由各级卫生行政管理部门给予奖励：
（一）为发展医疗保健事业做出突出贡献的。
（二）在预防和治疗疾病中取得显著成绩的。
（三）在医疗技术上有所创新、有所发明的。
第三十六条 有下列行为的，由卫生行政主管部门或会同有关部门予以处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）对违反第十二条（一）至（三）项规定，不办理手续无证行医的，由所在地卫生行政管理部门予以取缔，没收其全部非法所得和药品、器械，并处以五十元至二百元的罚款。
（二）对违反第十二条（四）项、第三十四条规定，不及时办理税务登记，不按规定缴纳税金、管理费等的按照有关规定予以处罚。
（三）对违反第十三条一款、第二十八条（四）项的规定，擅自从事业余技术服务、私自聘用卫生技术人员或非卫生技术人员行医的，责令其立即停止服务或解聘，并处以一百元至五百元的罚款，发生医疗事故的，责令其停业整顿或吊销开业执照，并视情节追究执业者或负责人的责任
。
（四）对违反第十三条二款规定，业余（兼职）服务超过两处的，予以警告，并对当事人处以五十元至二百元的罚款。
（五）对违反第十四条规定，不参加培训和不按规定交验执照的，除责令其停业整顿外，并处以五十元至二百元罚款。
（六）对违反第十五条、第二十八条（二）项的规定，擅自搬迁到外县、区开业或流动行医的，由新开业（行医）地卫生行政管理部门按本条（一）项处罚，并由市卫生局吊销其开业执照。
（七）对违反第十六条、第十八条一款的规定，擅自增加、变更执业科目，擅自更名、增减床位、废业等的予以警告，没收非法所得，限期补办手续，并处以五十元至二百元的罚款。
（八）对违反第十七条、第十九条的规定，擅自扩建、休业或不按期申请注销开业执照等的，责令其限期补办手续，并处以二十元至一百元的罚款。
（九）对违反第二十一条、第二十三条的规定，不执行医疗制度和操作规程、发生医疗差错、事故不按规定报告的，责令其立即改进或停业整顿，按国家有关规定处理，情节严重者吊销其开业执照
（十）对违反第二十二条规定，不及时报告疫情，造成疾病流行的，吊销其开业执照，并处以二百元至五百元的罚款。
（十一）对违反第二十四条、第二十五条、第二十八条（六）项规定，从个人手中购药、对外兼售自制药品及自制药品不经监制擅自用于临床的，责令其立即封存退货或销毁，没收其非法所得，并处以一百至五百元的罚款。
（十二）对违反第二十六条第三十一条规定，不按期保存医疗文件、原始据单，不按规定上报从业人员报酬及分配形式的，予以警告，限期补报，并处以二十元至五十元的罚款。
（十三）对违反第二十七条、第二十八条（一）、（五）项、第二十九条规定，不按规定使用票据，不执行规定收费标准等的，责令其停业整顿，没收非法所得，视情节处以五十元至二百元的罚款。
（十四）对违反第二十八条（三）项的规定，一照多处开业的，责令其停业整顿，并处以一百元至五百元的罚款。
（十五）对违反第十八条（七）项规定，出售非治疗性物品的，没收其非法所得，责令其停止销售，并处以五十元至二百元的罚款。
（十六）对违反第三十条规定，不经审批擅自刊播广告的民办医疗机构，予以警告，并处以五十元至二百元的罚款。
第三十七条 卫生行政管理人员和卫生工作者协会的工作人员，必须认真执行本办法，加强管理，模范履行职责。对玩忽执守、滥用职权、徇私舞弊、敲诈勒索的，由卫生行政管理部门视情节轻重，予以批评教育、行政处分或经济处罚。
第六章 附则
第三十八条 开展测血压、验光、美容等单项医疗服务的，均视为民办诊所，可参照本办法进行管理。
第三十九条 本办法由市卫生局负责组织实施。
第四十条 本办法自一九八八年十一月一日起施行。过去市及市有关部门制定的有关规定与本办法相低触的，按本办法执行。
1988年9月24日
