政府采购价格目标的冲突
作者：谷辽海
发表时间：2005/7/19
来源：中国经济时报
http://www.cet.com.cn/20050719/GUONEI/200507192.htm
政府采购立法的主要目的之一就是要规范公共支出行为，管理好纳税人所缴纳的税金而形成的公共资金。为了使有限的公共资金能够更好地满足公共利益的需要，我国《政府采购法》第十七条作出了规定，即集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。这是我国法律第一次对公共采购执行机构提出的基本要求。那么非政府集中采购机构是否也必须执行这样的基本原则呢？只要代理公共采购业务，从法理上来说，答案自然是肯定的。但我国的《政府采购法》却没有明文规定招标公司在代理政府采购业务时也必须符合前述要求。我们先来看一个政府采购案例，然后再进一步进行分析和探讨。
２００４年１２月５日，供应商武汉某工程公司在当地采购人区卫生局的大楼装修施工项目政府采购活动中落标，中标公司是北京的一家建筑公司，该大楼的采购活动系由北京的一家带“中”字头的招标公司进行代理的。落标供应商认为，本次招标、评标等政府采购活动存在严重违规行为，其主要表现为：一是政府集中采购项目不能异地委托采购代理机构进行代理，更不能委托北京这家以营利为目的社会中介机构进行代理，此项目应该由湖北辖区的政府采购中心进行代理，招标公司无权代理；二是政府集中采购项目应当执行中标的采购价格低于市场平均价格的基本原则，中标供应商所投报价格远远高于质疑供应商所投报价格，也高于其余未能中标的二家供应商所投报价格。招标公司收到质疑供应商的书面质疑意见后，在法定期限内做出了这样的答复：其一，本次采购活动所适用的法律是我国的《招标投标法》，而非政府采购法，采购人区卫生局有权自由选择招标代理公司，不受地域的限制；其二，招标公司虽然接受政府采购项目的委托代理，但不属于政府集中采购代理机构，无须执行政府采购法所谓的“采购价格低于市场平均价格”的基本原则，中标供应商的中标价格是经过专家综合评审所确定的，符合法律规定。
笔者认为，不论是适用哪部法律，如果仅仅是采购的中标价格异议，那么采购人和招标公司都不存在违法之处。但我们也不能否定质疑供应商的非常合理的质疑理由。这一案件给我们提出了法律思考：一是以营利为目的的社会中介机构招标公司在代理政府采购项目过程中能否达到采购价格低于市场平均价格？二是集中采购机构的基本原则是否也同样适用于招标公司？三是招标投标法确定中标价格的标准是否需要与政府采购法相一致？
首先，目前要求招标公司达到集中采购机构的工作目标还存在着相当的困难，其原因主要有，其一，不规范的收费方式尚未有监督的执法主体。招标公司的利润来源之一是按照一定的比例向中标供应商收取代理费。中标价格越高，代理费收入也就越高。招标公司代理费收取方式严格上来说，是不符合我国其他法律规定的。委托代理，应该由委托人支付代理费，也就是谁委托，谁付费用。然而，我国的政府采购市场和招投标活动却处于畸形状态，是中标、成交的供应商向社会中介公司支付采购金额一定比例的代理费用，这已是一个完全公开的“秘密”。对于招标公司的不规范收费行为，国家发改委曾出台过一部收费办法的行政规章，但却无具体的监督执法机关。实践中，中标供应商也都很乐意地向招标公司支付代理费。毕竟“羊毛出在羊身上”。招标公司的代理费最终还是来源于国家财政资金。中标价格越高，公共资金支出的比例也就越高。只是“曲线救国”罢了。其二，不规范的市场竞争使然。我国大大小小从事招标代理业务的公司（名称各异，实质相同，有些称之为贸易公司）高达３０００多家，这支队伍每年还在不断地壮大。随之而来的是激烈的市场竞争。为了生存和更好地发展，招标公司就需要不断地在全国各地寻租，招揽代理业务，不断地提高回扣比例。在激烈竞争的环境下，如果采购价格压得越低，招标公司的获利空间自然也就会缩小，但给介绍采购业务的权力人的回扣却不会降低。
其次，只要从事政府采购代理活动，集中采购机构的基本原则应该同样适用于招标公司，但须立法予以明确。我国政府采购法第十七条对集中采购机构提出了四项要求，即采购价格要低于市场平均价格；采购效率更高；采购质量优良；服务良好。从前述来看，第一项虽然对招标公司有一定的难度，但只要这些公司涉足政府采购的代理业务，必须遵守政府采购的行为规范。相对于第一项来说，后三项实现起来容易一些，只有提高采购效率，及时满足采购人的需要，完成受委托的采购项目，同时保证采购质量，实现物有所值的目标，提高服务意识，招标公司的竞争力和业务量才会不断地提高和上升。
第三，法律确定的中标原则必须一致。世界上大多数国家确定中标、成交供应商的主要依据是供应商所报的价格，供应商报价越低就越具有竞争力。然而，我国的公共采购却恰恰相反。除了集中采购，几乎所有中标、成交供应商所报的价格越高往往越容易获得政府采购的蛋糕。虽然存在前述所分析的一些原因，但主要的根源还在于公共采购法律制度的错位。政府采购法和招标投标法在确定中标、成交供应商的标准是不一致的，也是相互冲突的。前者规定集中采购确定成交供应商的主要标准是采购价格，与国际政府采购规则基本一致；后者则不论是否为政府的集中采购，确定中标供应商的标准分别有两条，即综合评价标准和经评审的投标价格最低。根据《招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。我们在实践中看到最多的是招标公司以综合评价标准确定中标、成交供应商。法律所确定的这一评标原则明显带有计划经济年代的特征，赋予采购主体极大的主观随意性和自由裁量权力，很难体现透明度和客观公正原则。在实际的政府采购活动中，采、供双方矛盾最大也是问题最多的就是综合评价标准。这一标准显然与我国政府采购法第十七条存在严重冲突。
根据以上所述，为了降低公共采购的交易成本，体现公共采购在节约财政资金、提高公共资金使用效益方面的优越性，我国的政府采购立法非常有必要对集中采购给予更多的关注，同时必须及时解决两部法律在确定供应商的采购价格方面所存在的冲突和错位。（１２）
（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）
十堰市燃气管理办法（试行）
湖北省十堰市人民政府
十 堰 市 人 民 政 府 办 公 室 文 件
十政办发[2001]173号
市人民政府办公室关于印发《十堰市燃气管理办法（试行）》的通知
各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府各部门，各县级事业单位，各大中型企业：
《十堰市燃气管理办法（试行）》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○一年八月二十四日
十堰市燃气管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为加强燃气市场管理，维护消费者和经营者的合法权益，保障社会公共安全，根据《湖北省燃气管理条例》，结合我市实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称燃气，是指供居民生活使用的人工煤气、液化石油气、天然气燃料。
本办法所称燃气器具，是指使用燃气的炉具、取暖器、热水器、沸水器、空调器、调压器、阀门、点火总成和节能器等产品。
第三条 本市行政区域内燃气规划、建设、供应、经营、使用和燃气燃具经营和燃气安全管理均适用本办法。
第四条 城市燃气事业的发展，应纳入国民经济和社会发展计划，坚持统一规划、统一管理、合理布局的原则，在安全、方便的前提下，优先满足居民生活用气的需要。
第五条 市建设管理委员会是本市燃气管理行政主管部门，日常管理工作由市燃气管理办公室具体负责。
县（市）区建设行政主管部门，负责本行政区域内燃气管理工作，在业务上接受市燃气管理行政主管部门的指导。
第六条 公安消防部门负责燃气的消防监督。技术监督部门负责燃气安全监察、燃气、燃气器具和燃气计量器具的标准及计量、质量监督工作。其他有关行政管理部门根据各自职责，做好燃气管理工作。
本市依法成立的有关燃气事业的社会团体，其业务活动受市燃气管理行政主管部门的指导。
第二章 规划与建设
第七条 市燃气管理行政主管部门按照城市总体规划确定的原则，结合国家产业政策和本市经济、社会发展需要，编制城市燃气事业发展规划，报市人民政府批准后实施。
第八条 城市旧城区改造和新区开发，确定使用管道燃气的，应按市燃气事业发展规划配套建设，其工程总概算应包括庭院燃气管网、室内燃气管道，并与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。
第九条 新建、扩建、改建燃气工程必须经市燃气管理行政主管部门审查同意，并按规定办理有关手续。
第十条 燃气工程的施工质量监督由市燃气热力工程质量监督站负责。承压设备、设施如压力容器、压力管道等安装质量、安全状况由市质量技术监督部门监督检验。
第十一条 燃气工程的设计、施工和建设监理应由有设计、施工和建设监理资质的单位承担，并应符合国家有关技术标准和规范，禁止转包。
第十二条 燃气工程建设采用的设备、材料、配（构）件等，必须符合国家规定的质量标准。
第十三条 燃气工程的设计审查和竣工验收由市燃气行政主管部门会同有关部门进行，验收合格后方可使用，未经验收或验收不合格的，不得交付使用。
第十四条 燃气工程施工单位应按规范和技术要求确保质量和安全；因施工或抢修对市政设施，建筑物、构筑物、绿化等造成损坏的，应及时修复。按照规划铺设燃气管道需通过庭院和建筑物、构筑物时，有关单位和个人应予支持，不得阻挠。
第三章 燃气供应及燃气器具经营管理
第十五条 城市管道燃气实行区域性统一经营，瓶装燃气站实行多家经营。
第十六条 燃气经营企业、管道燃气和瓶装燃气经营企业等向社会供应燃气的经营单位（以下简称社供单位），必须具备下列条件，方可向市燃气管理行政主管部门申请领取《燃气企业资质证书》；
（一）有稳定的符合国家质量标准的气源；
（二）有规范的固定经营场所及设施，瓶装气经营单位应有自备的储灌、灌装、残液处理等设施；
（三）有与经营规模相适应的自有资金（以向社会筹集资金方式从事经营的，由本市具有代清偿债务能力的法人或其他组织担保）；
（四）有符合资质的专业管理人员、技术人员及质量安全保证；
（五）有文明服务、方便用户的措施保证；
（六）有健全的安全管理制度和企业内部管理制度；
（七）有有关部门核发的《易燃易爆化学物品消防安全许可证》、《压力容器安全许可证》、《易燃易爆化学物品准运证》；
（八）法律、法规规定的其他条件。
第十七条 社供单位的设立按下列程序办理审批手续；
（一）向工商部门领取并填写工商注册登记申请表；
（二）持登记申请向公安消防部门、技术监督部门申请审核；
（三）向市燃气管理行政主管部门申领《燃气企业资质证书》；
（四）持经公安消防部门、技术监督部门签署审核同意的登记申请表和市燃气管理行政主管部门核发的《燃气企业资质证书》申领工商营业执照及办理税务登记。
第十八条 向本单位职工供应燃气的单位（以下简称自供单位），应到技术监督、公安消防部门办理审核手续；市燃气管理行政主管部门按本条例第十六条第（一）、（二）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）项的规定核发《燃气自供许可证》。
第十九条 市燃气管理行政主管部门负责燃气供应单位资质审查。自接到审查申请之日起10日内，市燃气管理行政主管部门应作出答复。
第二十条 社供单位设置瓶装气供应点，经公安消防机构及质量技术监督部门审验合格，报经市燃气行政主管部门审核批准后，方可到市工商行政管理部门办理注册登记手续。供应点由社供单位管理，并应设有燃气管理行政主管部门核发的供应点标志和公安消防机构核发的安全警示标志。
第二十一条 燃气价格的确定和调整由市燃气管理行政主管部门提出，经物价部门审核批准后组织实施。
第二十二条 社供单位应按财政和物价部门批准的标准，向燃气管理行政主管部门交纳燃气管理费，对逾期交纳的，燃气管理行政主管部门可按国家有关规定收取滞纳金。
第二十三条 社供单位合并、分立、终止或经营场所等变更的，应提前30日向市燃气管理行政主管部门提出申请。
第二十四条 燃气供应单位应遵守下列规定：
（一）按规定制订供气服务规程、劳动安全、防火制度和紧急事件处理预案，报燃气管理行政主管部门和技术监督、公安消防部门备案；
（二）建立各运行环节原始记录档案和安全防火档案；
（三）各燃气供应单位应建立燃气用户档案，对用户安全用气情况的检查，每年不得少于一次，从事上门服务的工作人员应佩带统一证件；
（四）燃气行业中的运行操作，灌瓶充装、维修安装等主要岗位从业人员须经培训后持证上岗；
（五）不得向本市无燃气企业资质证书的单位提供经营性气源；
（六）不得强制用户到指定的地点购买指定的燃气器具；
（七）保证正常持续供气，因燃气供应单位责任造成停气的，应按供气合同和国家有关规定向用户赔偿；
（八）按期向燃气管理行政主管部门报送经营统计报表；
（九）建立并执行气瓶固定充装制度，充装单位只能充装自有气瓶和托管气瓶，严禁充装过期气瓶。气瓶检验由市燃气行政主管部门会同质量技术监督管理部门共同负责；
（十）不得将漏气钢瓶运出储灌站、供应站；
（十一）钢瓶的灌装误差和残液量应符合规定的标准；
（十二）不得将槽车上的液化石油气直接向钢瓶灌装；
（十三）不得对超定期检验期限和检验不合格的钢瓶进行灌装；
（十四）坚持压力容器、压力管道及安全附件定期检（校）验制度；
（十五）对用户提出安装、改装管道燃气设施的，应按约定期限及有关规定及时办理，保证安装、改装质量，负责通气点火；
（十六）确保供气压力、燃气质量符合规定；
（十七）因突发事故降压、停气，应及时报告燃气管理行政主管部门；
（十八）因施工等原因须降压或暂停供气，应经燃气行政主管部门批准，提前72小时通知用户并按通知规定时间恢复供气。为确保安全，在暂停供气当日22时至次日6时，不得恢复供气；
（十九）按检定合格的燃气表显示的用气量，向用户收取燃气使用费。
第二十五条 燃气器具生产者、经营者应遵守下列规定：
（一）本市燃气器具的生产者须经市燃气管理行政主管部门资质审查合格；
（二）在本市销售的燃气器具和燃气计量器具，应符合国家质量标准和本市燃气使用要求，经市质量技术监督部门燃气器具质量监督检测机构检测合格，由市燃气管理行政主管部门列入本市《燃气器具目录》；
（三）在本市销售燃气器具的应设立售后维修服务站（点）；
（四）禁止销售装有燃气的钢瓶。
第二十六条 燃气器具售后维修服务站和安装单位应取得市燃气管理行政主管部门核发的《燃气器具安装维修企业资质证书》，有固定的营业场所及通讯、维修、检测设备和交通工具，有具备相应资质的工程技术人员和经过培训合格的维修安装人员。
安装燃气器具应符合规范和要求。
第二十七条 燃气及燃气器具广告的内容应经工商行政管理部门核准登记。未经核准，任何经营单位和广告发布单位不得发布。
第二十八条 本市实行《燃气企业资质证书》、《燃气自供许可证》、《燃气器具安装维修企业资质证书》年度审验制度。
第二十九条 严禁伪造、涂改、转让《燃气企业资质证书》、《燃气自供许可证》、《燃气器具安装维修企业资质证书》。
第三十条 管道燃气用户应按期交纳气费，不得规避燃气表计量功能，盗用管道气；未经供应单位许可，不得改变管道气使用性质。
第三十一条 社供单位与用户发生合同纠纷、服务争议等，可向燃气管理行政主管部门或其他有关部门申请调解，也可依法向法院起诉。
第四章 安全管理
第三十二条 规划部门审核建设项目和构筑物修建申请时，应对施工范围内燃气设施的安全防护统筹考虑。
第三十三条 燃气供应单位应加强对管网和燃气设施的管理和安全保护，设置明显的安全保护标志，并配备专职人员巡回检查。
第三十四条 燃气供应单位进行动火作业，应按公安消防机构的规定领取动火证。
第三十五条 燃气用户应遵守下列规定：
（一）严格遵守安全使用规则；
（二）使用符合国家标准由燃气供应单位管理的钢瓶及适合本市燃气使用要求的燃气器具；
（三）不得对液化石油气容器加热；
（四）不得转灌瓶装气和私自倾倒残液；
（五）不得改换钢瓶检验标记；
（六）不得自行拆卸、改装燃气器具及配套的燃气计量器具等管道气设施；
（七）使用以管道气为燃料的热水器、采暖、空调等设备，应报经供应单位同意，并由其组织相应资格的单位安装；
（八）法律、法规规定的其他行为。
第三十六条 未经燃气行政主管部门批准，不得在燃气设施安全保护范围内从事下列行为：
（一）修建建筑物或构筑物及设置电线杆；
（二）挖掘取土；
（三）堆放重物，置放易燃易爆物或碾压、倾倒、排放腐蚀性物品；
（四）种植树、竹等深根植物；
（五）移动、覆盖、涂改、拆除、损坏燃气设备及安全保护标志；
（六）在管道设施上牵挂电线、绳索或晾晒衣物；
（七）从事焊接、烘烤、爆破等作业；
（八）法律、法规禁止的其它行为。
第三十七条 确需在燃气设施安全保护范围内施工作业的，须提出安全防护措施，并报经有关部门批准，在燃气供应单位人员的现场监护下进行。
确需迁移燃气设施的，应先报经燃气行政管理部门批准，然后按规定程序办理审批手续，迁移费用由建设单位承担。
第三十八条 贮存、输配使用的燃气压力容器（含钢瓶）应按规定注册登记，在建立使用档案后方可投入使用。
第三十九条 发生燃气事故，燃气供应单位应及时妥善处理，并立即报告公安消防、技术监督、燃气管理行政主管等有关部门。因燃气供应单位管理不善或失职，发生燃气事故并对单位和个人造成损害的，应依法追究有关责任人的责任和承担相应的赔偿责任。
第五章 法律责任
第四十条 违反本办法有关规定，应依照《湖北省燃气管理条例》等法律、法规予以处罚。当事人对行政处罚不服的，可申请行政复议或直接向人民法院起诉。
第四十一条 当事人不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的行政主管部门可申请人民法院强制执行。
第四十二条 阻碍执行公务的，由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 燃气管理行政主管部门及有关部门的管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的，由所在单位或上级主管、监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十四条 本办法由市建设管理委员会负责解释。
第四十五条 本办法自发布之日起施行。
