焦作市人民政府关于修改《焦作市人民政府行政复议工作程序暂行办法》的决定
河南省焦作市人民政府
焦作市人民政府关于修改《焦作市人民政府行政复议工作程序暂行办法》的决定
焦政〔2007〕29号
各县（市）区人民政府，高新区管委会，工业集聚区管委会，市人民政府各部门，各有关单位：
为了进一步规范行政复议工作，严格依法行政，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例），结合本市实际，市人民政府决定对《焦作市人民政府行政复议工作程序暂行办法》作如下修改：
一、将本办法名称修改为《焦作市人民政府行政复议工作程序规定》。
二、第四条第一款修改为：公民、法人或者其他组织认为县（市）、区人民政府和市人民政府各工作部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向市人民政府提起行政复议。属于行政复议法第六条规定受理范围，并符合实施条例第二十八条规定的，市人民政府应依法予以受理。
三、第五条修改为：焦作市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关。焦作市人民政府法制部门是具体办理市人民政府行政复议工作事项的工作机构（以下简称市政府复议工作机构），在市人民政府领导下履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）依照行政复议法第十八条的规定转送行政复议申请；
（三）向有关组织和个人调查取证、查阅有关文件和资料；
（四）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；
（五）处理或者转送对行政复议法第七条所列有关规定的审查申请；
（六）对行政机关违反行政复议法和实施条例规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（七）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；
（八）按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；
（九）办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项；
（十）办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政诉讼事项；
（十一）研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告；
（十二）法律、法规规定的其他职责。
四、第十六条修改为：对具体行政行为原则上进行书面审查，但是对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者市政府复议工作机构认为必要时，可以采取行政复议听证、专家论证等方式进行；经当事人同意，还可采取组成行政复议庭公开复议的形式进行。
五、第十八条修改为：市人民政府在行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：
（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；
（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；
（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定义务承受人的；
（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；
（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；
（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；
（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；
（八）其他需要中止行政复议的情形。
市政府复议工作机构认为符合上述条件，需要中止行政复议的，应当制作《焦作市人民政府行政复议中止通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。
六、第十九条修改为：市人民政府在行政复议期间，有下列情形之一的，行政复议终止：
（一）申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；
（二）作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；
（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；
（四）申请人与被申请人依照实施条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；
（五）申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的；
依照本办法第十八条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定中止行政复议，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。
市政府复议工作机构认为符合上述情形，需要终止行政复议的，应当制作《焦作市人民政府行政复议终止通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
七、增加一条作为第二十条：对于符合实施条例第四十八条第一款规定，应当驳回行政复议申请情形的，由市政府复议工作机构制作《焦作市人民政府驳回复议申请通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
八、增加一条作为第二十一条：对于符合实施条例第五十条第一款规定情形的，由市政府复议工作机构负责组织当事人进行调解，当事人经调解达成协议的，市政府复议工作机构应当制作《焦作市人民政府行政复议调解书》（草稿），经市政府秘书长审查同意后发送当事人。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖市政府印章。
九、第二十三条修改为：《焦作市人民政府行政复议决定书》（草稿）报市政府秘书长审核后，由市政府分管法制工作的副市长审阅，由市长签发。市长根据工作需要，对市政府复议工作机构建议维持复议被申请人具体行政行为的，可委托市政府秘书长审批；对变更或撤销复议被申请人具体行政行为的，或者确认复议被申请人具体行政行为违法的，市长可委托分管法制工作的副市长审批。
市长、分管法制工作的副市长或市政府秘书长认为有必要时，可亲自听取市政府复议工作机构工作人员对案情的汇报，并可召开专门会议研究决定。
十、增加一条作为第三十四条：行政机关及其工作人员违反行政复议法和实施条例规定的，市政府复议工作机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分意见，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理；接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报市政府复议工作机构。
十一、本决定自公布之日起施行。焦作市人民政府于2005年12月26日发布的《焦作市人民政府行政复议工作程序暂行办法》依据本决定修改，并对文字作必要修正，重新予以公布。
附件：《焦作市人民政府行政复议工作程序规定》
二〇〇七年十一月二十二日
附件：
焦作市人民政府行政复议工作程序规定
第一条 为了进一步规范行政复议工作，严格依法行政，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例），结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于市人民政府及其复议工作机构办理行政复议事项。
第三条 市人民政府及其复议工作机构依法行使职权，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。
第四条 公民、法人或者其他组织认为县（市）、区人民政府和市人民政府各工作部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向市人民政府提起行政复议。属于行政复议法第六条规定受理范围，并符合实施条例第二十八条规定的，市人民政府应依法予以受理。
公民、法人或者其他组织认为县（市）、区人民政府和市人民政府各工作部门的具体行政行为所依据的有关规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向市人民政府提出对该规定的审查申请，市人民政府可根据其权限对该规定进行审查。
第五条 焦作市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关。焦作市人民政府法制部门是具体办理市人民政府行政复议工作事项的工作机构（以下简称市政府复议工作机构），在市人民政府领导下履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）依照行政复议法第十八条的规定转送行政复议申请；
（三）向有关组织和个人调查取证、查阅有关文件和资料；
（四）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；
（五）处理或者转送对行政复议法第七条所列有关规定的审查申请；
（六）对行政机关违反行政复议法和实施条例规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（七）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；
（八）按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；
（九）办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项；
（十）办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政诉讼事项；
（十一）研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告；
（十二）法律、法规规定的其他职责。
第六条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。
公民、法人或者其他组织认为有不可抗力或者其他正当理由耽误申请期限的，应当提出书面理由并提交相关证据，由市政府复议工作机构确认。
第七条 市政府复议工作机构应在收到行政复议申请之日起进行登记，登记须记载以下内容：
（一）收到时间、地点；
（二）复议申请人的基本情况和联系方式；
（三）申请事由及请求；
（四）复议申请书及有关证据材料清单；
（五）其他需登记的材料。
第八条 市政府复议工作机构收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，根据以下不同情况进行办理：
（一）对符合受理条件的，填写立案审批表，经市政府复议工作机构负责人签署意见后呈市政府秘书长批准；重大或者影响较大的案件须报市政府分管法制工作的副市长批准。对批准受理的案件，应当及时登记编号，制作《焦作市人民政府行政复议受理通知书》，并送达当事人；
（二）对不符合受理条件的复议申请，呈报市政府秘书长审查同意后，下达《焦作市人民政府行政复议不予受理通知书》；
（三）对符合法定条件，但不属于市人民政府受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
第九条 同提起复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加复议，或者由市人民政府追加为第三人，通知其参加行政复议。
第十条 市政府复议工作机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。不按规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，市人民政府即决定撤销该具体行政行为。
申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，市政府复议工作机构不得拒绝。
第十一条 在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
第十二条 市政府复议工作机构对于已经受理的复议案件，应指派两名或两名以上复议人员具体承办，对管辖行政区域内重大、疑难或有较大影响的复议案件，市政府复议工作机构负责人应亲自组织承办。对涉及专业性较强的案件，市政府复议工作机构可以指派有关部门专业人员或委托法学专家参加调查，有关部门应予配合。
第十三条 复议工作人员应当认真审阅、鉴别当事人提供的全部材料，并做好阅卷笔记。认为事实不清、证据不足的，可以要求复议参加人提供或者补充证据，也可以进行调查取证。调查取证应遵循合法、真实、客观、全面的原则。调查取证的证据必须经过审查属实，方可作为定案依据，但不能作为维持原具体行政行为的证据。
第十四条 复议工作人员进行调查取证时不得少于二人，应向被调查人出示相关证件或证明，说明事由，制作调查笔录或询问笔录，由调查人和被调查人分别签名或盖章。被调查人拒绝签名或盖章的，应当在调查笔录或询问笔录上注明；需现场勘验的，应当制作现场勘验笔录。
第十五条 复议工作人员提取物证时一般应提取原物。确实不能提取原物的，应摄影、影印或者复制。提取高值物品作物证时，应当办理交接手续，制作《焦作市人民政府行政复议案件提取物证笔记》。
第十六条 对具体行政行为原则上进行书面审查，但是对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者市政府复议工作机构认为必要时，可以采取行政复议听证、专家论证等方式进行；经当事人同意，还可采取组成行政复议庭公开复议的形式进行。
第十七条 行政复议机关依照行政复议法第二十一条的规定，有权决定具体行政行为在行政复议期间停止执行。市政府复议工作机构应当制作《焦作市人民政府停止执行通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
第十八条 市人民政府在行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：
（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；
（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；
（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定义务承受人的；
（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；
（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；
（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；
（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；
（八）其他需要中止行政复议的情形。
市政府复议工作机构认为符合上述条件，需要中止行政复议的，应当制作《焦作市人民政府行政复议中止通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。
第十九条 市人民政府在行政复议期间，有下列情形之一的，行政复议终止：
（一）申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；
（二）作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；
（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；
（四）申请人与被申请人依照实施条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；
（五）申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的；
依照实施条例第四十一条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定中止行政复议，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。
市政府复议工作机构认为符合上述情形，需要终止行政复议的，应当制作《焦作市人民政府行政复议终止通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
第二十条 对于符合实施条例第四十八条第一款规定，应当驳回行政复议申请情形的，由市政府复议工作机构制作《焦作市人民政府驳回复议申请通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送当事人。
第二十一条 对于符合实施条例第五十条第一款规定情形的，由市政府复议工作机构负责组织当事人进行调解，当事人经调解达成协议的，市政府复议工作机构应当制作《焦作市人民政府行政复议调解书》（草稿），经市政府秘书长审查同意后发送当事人。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖市政府印章。
第二十二条 市政府复议工作机构审理行政复议案件应重点审查以下内容：
（一）事实是否清楚、证据是否确凿充分；
（二）适用的法律、法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令是否正确；
（三）处理决定是否适当；
（四）是否超越或滥用法定职权；
（五）是否符合法定程序。
第二十三条 复议案件承办人对案件审查后，提出初步处理意见，经科室集体研究讨论后形成科集体意见，报分管主任同意，提交主任办公会议集体研究；必要时，市政府复议工作机构可邀请法律专家、专业人士参与集体研究，形成倾向性意见。
第二十四条 市政府复议工作机构对审结的复议案件，应制作《焦作市人民政府行政复议决定书》（草稿），报市政府审批。
第二十五条 《焦作市人民政府行政复议决定书》（草稿）报市政府秘书长审核后，由市政府分管法制工作的副市长审阅，由市长签发。市长根据工作需要，对市政府复议工作机构建议维持复议被申请人具体行政行为的，可委托市政府秘书长审批；对变更或撤销复议被申请人具体行政行为的，市长可委托分管法制工作的副市长审批。
市长、分管法制工作的副市长或市政府秘书长认为有必要时，可亲自听取市政府复议工作机构工作人员对案情的汇报，并可召开专门会议研究决定。
第二十六条 《焦作市人民政府行政复议决定书》应载明下列内容：
（一）申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名）；
（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
（三）申请复议的主要请求与理由；
（四）复议机关认定的事实、适用的法律、法规、规章和其他有普遍约束力的决定、命令的具体条款；
（五）复议的结论；
（六）不服复议决定向人民法院起诉的期限、当事人履行的期限；
（七）作出复议决定的日期；
（八）加盖“焦作市人民政府”印章。其中，经市长审批的同时加盖市长手书印章。
第二十七条 《焦作市人民政府行政复议决定书》由市政府复议工作机构按照法律规定的送达方式送达当事人。
行政复议决定一经送达，即产生法律效力。
第二十八条 市人民政府自受理复议申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定的，由市政府复议工作机构报市政府秘书长批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
第二十九条 办案过程中形成的材料，应按照档案管理的有关规定立卷归档。
第三十条 无正当理由不予受理公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，按照行政复议法第三十四条的规定依法追究行政责任。
第三十一条 被申请人应当履行行政复议决定。
被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，市政府复议工作机构应制作《焦作市人民政府责令履行通知书》，经市政府秘书长审查同意后发送被申请人。
第三十二条 申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，按照下列规定分别处理：
（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；
（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
第三十三条 被申请人违反行政复议法及实施条例和本规定，不履行法定职责和义务，应按行政复议法第三十六条、第三十七条的规定追究行政责任。
第三十四条 行政机关及其工作人员违反行政复议法和实施条例规定的，市政府复议工作机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分意见，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理；接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报市政府复议工作机构。
第三十五条 市人民政府依法受理公民、法人或者其他组织的行政复议申请，不收取任何费用。行政复议活动所需经费，按行政复议法第三十九条和国务院、省、市人民政府的规定，列入市政府行政经费，由市财政予以保障。
第三十六条 本规定由市政府法制部门负责解释。
第三十七条 本规定自公布之日起施行。
公民诉讼代理问题研究
诉讼代理在促进现代诉讼的民主化以及使争议得到公正和有效率的解决方面正发挥着越来越重要的作用。由于我国现代诉讼代理制度（主要指律师制度）萌芽较晚，对于诉讼代理制度的立法也远未成熟和完善，造成实践中存在诸多需要解决的问题，本文所要讨论的公民诉讼代理是其中的一个重要部分。在进行讨论之前，笔者先对公民诉讼代理下一个简单的定义：所谓公民诉讼代理，是指在我国的司法诉讼程序中，非法律职业（主要是律师和法律工作者）的普通公民担任诉讼当事人（或被告人）的代理人（辩护人，以下省略）并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的一种活动。
公民代理诉讼的历史流变
公民诉讼代理相对于律师诉讼代理而言,共同构成了目前我国的整个诉讼代理制度。从它的发展历史来看，公民诉讼代理一直处于非正式状态，没有形成一个完整的法律制度，但我们仍可以从我国诉讼代理制度的演变历史中发现一些普通民众参与诉讼代理的痕迹。
我国出现诉讼代理人的历史可追溯到奴隶制社会。当时还没有真正意义上的诉讼，由于严格等级制度的存在，贵族在发生争讼时自己不能直接参与，而是派遣自己的诉讼代理人进行1，该些诉讼代理人不是专门的职业人员，而是贵族能言善辩的臣下。这些代理人是作为贵族的替身看待的，当时有哪一方辩论失败则处罚相应代理人的情形。进入封建社会直至近代，被称作“刀笔吏”和“讼师”的民间诉讼代理人或辩护人逐渐普遍，几乎成为一种固定的职业，但由于他们的代理行为存在的“挑词架讼”、扰乱司法管理秩序的情况，并危及封建王朝的统治权威，因此一直未被法律所认可，相反，历代都有一些“刀笔吏”和“讼师”被送官治罪甚至遭处死的典故2。在法律上认可诉讼代理人是到元朝之后，明、清两代亦有因袭。元朝法律规定，官员以及年老疾患者的亲人、家属可在特定的家事诉讼中代理出庭诉讼3。此立法的原意在于维护官民等级制度，但也有体恤弱者的一面，有一定的进步意义。
孙中山先生领导的民主主义革命胜利后，南京临时政府以及随后的北洋政府陆续颁行了清末变法中制定但未及施行的一些法律，该些法律制度主要参照了德、法等大陆法系国家的立法，提倡律师代理诉讼的相关制度，但对于普通公民参与诉讼代理则少有明确规定。在实践中，当时的刑事案件的诉讼代理采取了强制律师辩护，而民事案件的诉讼代理则较为宽松，与诉讼当事人有亲戚关系、朋友或附属关系等都可以接受当事人的委托成为诉讼代理人4。
现代公民诉讼代理的雏形源于新民主主义革命时期红色根据地的立法。当时以及新中国建立后诉讼代理制度的建立都仿效了社会主义“老大哥”苏联的一些做法。1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定中，明确了“被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可”，该所谓“代表”泛指一般的公民。1936年延安颁布的《川陕省革命法庭条例草案》中，则明确了“必须是劳动者有公民权的人才有资格当选辩护人”。1943年9月《苏中区第二行政区诉讼暂行条例》及各地相应立法的规定则较为具体地确定了公民担任代理人、辩护人或辅助人的范围，其选任的范围有所扩展，与现行立法许可之范围有相近之处，其中包括：1、配偶、法定代理人、监护人或共同经济生活之亲属；2、法律上利害关系之人；3、基于正义并经区以上政府机关团体证明确非别有私图之公正人士。
建国前夕，党中央以指示的形式宣布废除国民党的六法全书及一切其他法律。1950年12月，中央人民政府司法部发出《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，完全废除了旧的诉讼代理制度包括当时的律师制度。在随后1954年的《中华人民共和国法院组织法》中，规定“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护......”5至此，尽管当时还没有单行的诉讼法对此予以规定，但公民诉讼代理已为统一立法所明确。文化大革命之后的二十多年中，我国又分别制定了刑事、民事、行政三大单行诉讼法，其中诉讼代理制度的规定中都明文规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或诉讼代理人6，公民诉讼代理的内容更加明确。新中国成立后我国的立法传统和司法实践对于公民代理诉讼态度一直较为宽松，近二十年公民代理诉讼的情况更为普遍。很多公民将自己进行诉讼以及接受他人委托参与诉讼作为参与国家治理的一种方式，公民代理诉讼成为一种为广大民众所接受的实践。随着现代法律援助思想的兴起，以帮助弱势群体为己任的社会法律援助团体以公民代理诉讼名义进入诉讼领域的情况也较为常见。
我国目前阶段存在公民诉讼代理的原因
公民诉讼代理的存在，在于其一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，主要表现在以下几个方面：
首先，法律制度上许可公民代理诉讼的存在源于我国社会主义制度的性质和人民司法的精神内涵。社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项管理，公民参与诉讼代理是每一位公民行使民主权利的表现形式；而人民司法的一贯提法更加清楚地表明了我国司法诉讼对于民众参与的开放性，公民代理诉讼是其应有的题中之义。
其次，公民代理诉讼能够基本满足相对我国变革前简单的社会政治、经济生活的需要。从建国以来一直到80年代中前期的计划经济制度下，我国的社会生活关系和经济、政治关系都相应的明确和简单，法律关系基本停留在传统状态，所涉的诉讼案件的领域十分狭窄，法律的专业化以及法律实践人员的专业化都不是急迫的问题，从当时的实践来看，公民作为代理人也是基本能够适应当时诉讼的要求的。
再次，专业律师在质量和数量上仍不能满足需求。律师制度经过建国前后的几番沉浮，文革后律师制度恢复后的一段时期内从业人员相对较少，不能够满足诉讼实践的需要7，而诉讼事务的非专业状况也使得诉讼参与人对于律师的需求没有强烈的愿望。由于公民代理人一般都是当事人的亲朋邻友，进行诉讼代理也比较方便，同时这种关系也有助于通过案件的审理起到教育周围人群以及宣传法制的作用。因此，公民诉讼代理的存在缓解了诉讼当事人对于诉讼帮助的需求矛盾。
最后也是很重要的一点是，传统职权主义的诉讼模式是公民代理诉讼存在的关键因素。我国的司法体制在实践中强化了大陆法系职权主义的诉讼模式，强调法院在查明事实、维护当事人权益的职权，在诉讼中当事人只需要消极地配合法院的诉讼指导，其自身的举证、辩论并不是最后裁判结果的决定因素，因此，由公民代理人参与诉讼与律师代理诉讼在很多情况下不存在什么区别。
公民诉讼代理在目前实践中出现的问题
尽管公民诉讼代理的存在具有一些制度上的合理性，但随着“我国社会在政治、经济各领域的变革，社会生活的方方面面越来越丰富，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变；律师制度亦顺应社会的需要逐步完善起来”等一系列制度和事实上的变化，公民诉讼代理制度本身的不完善以及在实践中的弊端也逐渐显露出来，并引发了一些问题。
1、经济利益驱动违法代理，实践中冒充律师收取费用代理诉讼的黑律师、土律师大量出现。三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照其规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人（除法律援助案件对援助人有一定限制外），造成一些不具有律师执业资格的人员很容易以公民代理人的身份参与诉讼而向当事人收取报酬。前些年的实践也反映了这样一个问题：以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”群体在全国各地出现。这些没有律师执业资格的普通公民“挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判”，造成了很坏的影响，引起了法院、司法行政管理部门的高度重视8。司法部曾于1990－1992年间几次发文明确只有律师事务所和基层法律服务所才能向社会提供有偿的诉讼代理服务，但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。
2、素质不高，不利于保护当事人合法权益。社会生活的变化使得现代法律关系具有高度的复杂性，诉讼的进行则更需要高度的技巧，由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距在最后的诉讼结果产生上往往有着很重要的影响。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。
3、分割了法律服务市场，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧。司法行政主管部门虽规定“不得以公民代理形式向社会提供有偿的法律服务”，但由于该规定缺乏落实的具体举措而形同空文。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。
与公民诉讼代理问题有关的争论
●公民诉讼代理是否有必要存在
对于诉讼制度中是否需要设立公民代理这一问题，我国自建国以来的诉讼法律和司法实践一直是持肯定态度的，但近几年以来，对于公民代理诉讼是否有必要存在则出现了一些不同的意见。以下简单介绍以下几种主要观点：
1、禁止论
该观点认为应禁止公民担任诉讼代理人，此观点是我国目前司法实务界较为赞同的意见之一9。持此观点者认为，法律服务特别是诉讼代理与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，其进行需要高度的专业性和技巧性，法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现，目前全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。意见明确提出应对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。一些市场经济特别发达国家在实践中也持相应观点。在该些国家，律师行业作为重要的中介机构已非常发达，各项社会制度较完善，其诉讼法律制度或实行强制律师代理，即当事人必须委托律师或由国家指定律师进行诉讼，或是明确诉讼业务由律师垄断，即除当事人本人可以进行诉讼外，如果其要委托他人代理诉讼，则委托的对象必须是律师。
2、相对限制论
国内持此观点者认为，现行法律和司法实际状况决定了公民代理诉讼在目前阶段的存在10，尽管如此，司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的，在对公民诉讼代理制度的重塑中可以参照相对限制公民诉讼代理国家的做法，具体区分哪些公民可以参与诉讼代理、公民代理人能够进入的案件范围、公民代理人的权利范围和特别的行为方式，同时加强法院和行政管理部门的审查和处罚，这对于解决目前实践中存在的一些问题和满足法治对于诉讼制度提出的更高要求是必要的。该观点是目前各国的主流观点，主张该观点的各国的制度实践也是将公民代理诉讼限定在一定范围内，由法律对参加诉讼的公民的资格予以明确，并对公民代理人可进入的诉讼类型予以限制。英国1974年律师法允许非律师代理他人进行诉讼11，但其明确区分了公民代理人可以进入的诉讼程序，并规定如果普通公民做了法律规定只有律师才能做的事情，其就有可能构成犯罪。日本刑诉法和民诉法都明确以律师诉讼代理为原则，但在简易法院或家庭法院审理的案件中非律师经法院许可后亦可担任诉讼代理人12；德国以及我国台湾地区在刑事诉讼中亦采相对限制观点，其将诉讼代理人分为一般辩护人和特别辩护人，允许大学法学教员或法学家在经法院同意后充任刑事被告人的辩护人13。
3、无限制赞成
在我国，拥护、赞成并且认为公民诉讼代理不应受到限制的观点仍有一定影响。他们认为，公民参与诉讼的广度和深度是评价社会主义民主实现程度的重要标准，人民司法的本质中即包含了这一内涵，普通公民根据他人委托成为诉讼代理人参与诉讼理所当然。现代社会将诉讼的民主化作为诉讼制度先进与否的一个评判标准，这就要求司法制度给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，除了法律职业者代理诉讼外，法律应当为公民提供其他的途径，公民诉讼代理的地位应当能够与律师代理平等，并且不受限制。
对以上观点进行分析可以发现，它们之间的差异在于对诉讼代理制度中国家干预与当事人在诉讼中的自由度如何平衡问题认识的不同。对于我国未来相关制度的构建，我们必须对司法诉讼程序中包含的诸多基本价值（包括程序公正的理解、安全、效率、简便等价值的涵义和实现）和社会现状的需求进一步地明确和把握，国家干预当事人的选择权可以到哪种程度、司法诉讼的特殊性可以在多广的范围内体现等等，都是我们需要考虑的问题。笔者认为，从我国制度的实际情况出发，目前以及今后相当长的一段时间内，公民诉讼代理有其存在的价值和需要，我们绝对不能脱离国家法制的现实，将公民代理问题绝对化。至于公民诉讼代理存在的范围，确实有必要作出一定的限制，但这一限制也只能在对法治的要求和民众的愿望进行衡量之后，通过诉讼法的修订进行安排。
●公民代理人是否可以收取劳务费
这个问题的关节点在于公民代理人权利的范围，即公民代理人是否有权向委托人收取劳务费用。人民法院报上有一则案例《“讼师”能否索酬》14是公民代理收费问题的典型情形，在该案的讨论中学者、法官以及公众发表了各自的意见，基本反映了目前社会对于这一问题的不同观点。
该案基本案情：熊某（既非律师又非法律工作者）根据委托合同，全权代理某公司打“官司”，合同约定实际回收货款的３０％归熊某。诉讼结束后，熊某依据委托合同中约定的条款，要求该公司给付其６．８万元，该公司则以合同约定内容违法且显失公平为由拒不给付。熊某遂诉至法院。
就非法律工作者的熊某是否有权为其代理行为获取报酬这一问题，有关专家学者提出，合同法15以及各诉讼法16与律师法之间存在着冲突，从立法法的下阶位法不得与上阶位法抵触的精神和各诉讼法的规定来看，其对律师垄断代理诉讼是持否定态度的。律师法超越了其应当的调整范围，对于普通公民代理诉讼作出了语意模糊的禁止“牟取经济利益”17的规定。他们认为，原告既然依合同约定为被告提供了法律服务，从情理和法理上就理应得到正当费用的支付（包括了成本和劳务费用）。
法官的观点是，如何在律师法的强制性规定和当事人的合同自由之间进行平衡，是法官在适用法律时最需考量的问题。在本案中，原告确实付出了一定的劳动，因此，其行为所支出的成本费用可相应补偿；但法律服务秩序的规范在这里显然更加重要，公民代理诉讼收取超额费用的行为对正常的法律服务秩序存在影响，因此公民通过诉讼代理牟利的行为仍须制止。
值得引起我们注意的是，公众的意见倾向于法律服务市场应该统一规范和管理。在他们的观念中，普通公民可以代理诉讼，也可以取得相应的劳务报酬或补偿，但不能像律师和法律工作者一样收取费用，并主张应由相应部门将公民诉讼代理进行管理。
在现实生活中，存在着大量公民代理他人出庭诉讼并取得报酬的情况，其中有些人甚至以诉讼为生，而我国目前各诉讼法对公民代理人是否可以收取费用没有明确规定。对此，笔者认为，公民代理诉讼收取劳务费用与法律服务严格准入制度存在明显冲突。道理很简单，如果允许公民代理人收取劳务费，那么法律服务行业中势必又要增加一个阶层-即固定或不固定“执业”的公民代理人阶层，随之发生的就必然是法律服务行业的混乱和法律服务执业水平的降低。如果允许公民代理人“执业”牟利，那么律师从业资格的严格限制就成为毫无必要，这与我国政治、经济发展的水平是不相适应的，和我们依法治国的要求也是不相相应的。法律已经许可了专门法律服务职业的存在，因此必然不鼓励公民代理诉讼发展成为一种可获取维生报酬的职业。相对于法律职业者的诉讼代理，公民代理只应是诉讼实践需要的一种补充，其应当是一种无偿的帮助。如果某个公民希望以自己的法律知识帮助更多的人并籍此获取报酬，他完全可以按照国家法律和行政规章的规定，满足特定条件、通过特定考试后成为一名正式的法律职业者。
对此问题，允许非律师进入诉讼领域的其他国家一般也持否定观点。如在英国，根据1959年郡法院法，非律师在经郡法院许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该法第196条同时规定，该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬；日本律师法第72条之规定，“不是律师，不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件┄┄┄等法律事务的处理。”
前案讨论中有观点认为合同法明确保障公民代理人的收费权利，律师法与合同法抵触的相应规定是无效的，其依据的是低阶位法不能与高阶位法冲突的法理，但律师法制定在立法法和合同法之前，立法机关在合同法和律师法制定时显然没有考虑到纯粹法理上的阶位冲突问题。笔者认为，对于公民诉讼代理的收费问题，律师法应属特别法而排除合同法的规范，这从律师制度建立的意义和目的即可明确。至于公民代理人参与诉讼而发生的一些实际费用，按照委托代理的一般规则，属于为委托人利益支出的费用，理应由诉讼当事人本人承担，但公民代理人不得通过诉讼代理行为获得任何经济上的额外利益。对于这一问题，主管司法行政工作的司法部一直是持强烈的否定态度的。除了在90、92年间几次发文明确公民代理不得收取费用外，司法部在律师法出台后发布的96－006号文中明确指出：律师法已明确他人不得从事有偿法律服务，对于违反法律规定从事有偿法律服务的，该移交公安机关的就移交公安机关处理，该由司法行政机关处罚的要坚决处罚......18。
●公民诉讼代理违法或法无明文规定时代理行为的效力
我国诉讼法对公民代理人依法从事诉讼代理的行为效力是持肯定态度的，但一旦公民代理人的行为违反了法律或法律没有规定时，其诉讼代理行为的效力如何，法律则没有明确结论。这一问题具有相当的实务性，目前国内也鲜有相关讨论。英国律师法对此有一些相关规定。其明确，普通公民应当依照诉讼法律参与诉讼代理，不符合条件的人（如不具有律师资格）非法从事律师业务（指一些法律禁止普通公民代理的诉讼）所进行的行为和有关活动并非当然无效。如在刑事诉讼代理中，为最大限度保障刑事被告人的合法利益，违法代理的公民辩护人的行为也应当是有效的；法院可以限制或禁止不符合条件的人代表当事人出庭进行诉讼，但其之前的诉讼代理行为仍有法律效力19。
如何确定公民代理诉讼行为的效力关系到程序是否合法、当事人的诉讼权利是否得到保障的重要问题，借鉴国外的有关做法，笔者提出以下几点意见：
