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国务院


国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知
国务院


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
去年以来，许多地区、部门以及企事业单位违反国家有关规定，擅自利用发行债券等各种方式进行集资，其特点是利率高、涉及面广、发行量大，问题相当严重。目前，这种乱集资的状况还有进一步扩大的趋势，如不及时加以制止，不仅扰乱金融秩序，而且还容易引发严重的社会问题

。为了制止乱集资，加强对证券市场，特别是债券发行市场的管理，维护正常的金融秩序，保持社会稳定，促进国民经济既快又好地健康发展，现就有关问题通知如下：
一、各级人民政府和各有关部门必须立即采取有力措施，坚决制止各种违反国家有关规定的集资。任何地区、部门、企事业单位和个人，一律不得在国务院有关规定之外，以各种名义乱集资；对已搞的高利集资，要分别不同情况，予以妥善处理。
二、加强债券发行管理，严格控制各项债券的年度发行规模。国家下达的债券发行计划指标为年度债券发行的最高限额，各地区和有关部门必须严格执行，未经国家计委和国务院证券委同意，不得擅自突破规模，也不得随意调整计划内的各项指标。今后，企业内部债券合并到地方企业
债券中进行统一管理，不再单设券种，并按实际发行额控制在年度计划指标内。企业短期融资券暂不纳入国内证券发行计划，其发行规模和管理办法，仍按人民银行的有关规定执行，期限严格按3、6、9个月掌握，所筹资金只能用于弥补企业临时性、季节性流动资金不足，不得用于企业
的长期周转和固定资产投资。凡期限超过9个月的企业短期融资券，一律纳入地方企业债券发行计划。对今年新开工的项目，原则上今年不安排发行地方企业债券。对已试点发行的地方投资公司债券、住宅建设债券，严格限定在原试点地区、企业发行，不得扩大。
三、各地区和有关部门对债券发行的审批工作，必须按《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》（国发〔1992〕68号）和有关规定执行。
（一）各地应尽快明确负责本地区债券发行审批的管理部门，并报国家计委和国务院证券委备案。各地区和有关部门必须按国家计划确定的债券券种进行审批，不得另行设立新的券种。地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。
（二）企业发行债券要公布章程或办法，明确企业的经营状况、发债券的目的、还本付息方式和风险责任等，同时向主管部门报送有关材料。企业发行债券的总额不得大于该企业的自有资产净值。
企业为固定资产投资发行债券，必须纳入固定资产投资规模，其发行总额不得超过自筹投资和国家预算内投资之和；用于单个技改项目的，发行总额不得超过其投资总额的30％，用于基建项目的不得超过20％。
（三）要加强债券的信用评级工作，只有确实具有偿还能力的企业才能发债券。申请发行债券的公司、企业，必须由经有关部门确认的有资格的信用评级机构进行评级。发行债券数额超过1亿元以上的企业，要由全国性的信用评级机构予以评定。
四、严格执行国家规定的有关利率政策。公司、企业债券及其他任何形式集资的利率都不得高于同期国库券的利率。
五、要优先保证国库券和用于国家重点建设债券的发行。今年，在国库券发行任务完成之前，未经国务院批准，一律不得发行企业债券、股票等其他证券和进行各种形式的集资。各级人民政府要采取有效措施，组织各方面力量，保证国库券发行任务的完成。
六、各有关部门要积极配合，加强对债券发行和集资活动的宏观控制。审计部门要协助做好债券发行和集资审批的审计工作，发现问题及时反映。统计部门应根据国内证券发行计划中的有关要求，认真做好证券发行统计工作。
七、对违反国家有关规定，擅自突破国家下达的债券发行计划、擅自设立或批准发行计划外券种、发行或变相发行地方政府债券和以高于国库券利率进行各种形式集资的，主管部门要予以通报批评；对情节严重者，要追究主要领导和直接责任者的责任，同时，核减该地方或部门当年或
下一年度的证券发行规模。
各地区、各部门必须坚决贯彻执行以上通知，并将贯彻执行情况及时报告国务院。



1993年4月11日
从地役权到公物的特许使用

刘建昆


　　《中华人民共和国物权法》第十四章专章规定了地役权制度。所谓地役权是指利用自己的土地而不得不役使他人土地而产生的权利。它的基本功能是调整不同土地所有者之间因共同利用各自土地而产生的权利义务关系，以使在相邻土地归属于不同主体的情况下，使需要借助他人土地之便利才能利用自己土地的人，得以顺利利用自己的土地。他人的土地为供役地，自己的土地为需役地。在大陆法系中，均把土役权视为一种他物权，一种最基本的用益物权。而在英美法系中，地役权也被认为是对他人土地的权利，但地役权区别于地权，被称为非地权利益。

　　实践中，公物之上是存在很多役权的。以城市道路为例，凡是非道路行政机关（或其下属事业单位）设置的诸如各种供水供电燃气管线、邮政、电信设施等，无论埋设于道路之下或者修建于道路之上，均属之；甚至于，其他行政机关设置于道路公物上的设施，如公安机关设置红绿灯、监控眼等，亦属之。城市道路公物或者广场之类公物，是建立在国有土地不动产之上的，公物与土地已经成为不可分割的不动产，并且以公物的面目出现，因此这种地役，应当视为对不动产公物的役权。

　　然而这种役权能不能构成《物权法》上的地役权？我们认为，公物的管理和使用，属于公法上的设置事项，这些地役事项尽管还与《物权法》有一定的相同或者联系，但是已经独立出来而为行政法律所调整。故民国学者范扬云：“此种权利，系存于公法关系中，其为公权，固无待论。”

　　公物的特殊使用是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，这种制度一般采取行政许可的形式，其最核心的部分就是这部分脱胎于物权法上地役权的利用。我国民国学者范扬在其《行政法总论》中称之为“公法上之独占使用”；王名扬先生介绍为“固定的特别独占使用”；高家伟翻译沃尔夫《行政法》翻译为“特殊使用许可”；杨建顺翻译盐野宏《行政法》则称为“特许使用”其实指的是同一种制度。

　　按民国范扬介绍，尚有“公物使用权之特许”与“公法上之独占使用”不同，前者“在特定共用物上，为特定人设定公法上之特别使用权”，然未提及实例，语焉不详。究竟是指因双方行政契约（合同）约定而产生的临时独占使用，还是法国法上的“普通独占使用”，尚不能确定。

　　与特许使用伴生的，尚有两种警察权上的许可，一为公物警察权许可，二为安全警察权许可。我国《交通安全法》第三十二条规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”这两种许可与公物的特别使用许可是不同内容的三个许可。

　　公物管理权在城市主要是城市建设行政机关的职权。从公共用公物在中、法、德、日、韩等国家的发展可以看出，社会管理制度中共性还是大于个性的。如果能够深刻把握住其实质，紧密的与我国现实联系起来，理论才能够有所发展，行政法学才有可能避免遁入书斋而成为玄而又玄的“理论”。

二○○九年十月十六日