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工业和信息化部 国家安全生产监督管理总局


关于促进安全产业发展的指导意见

工信部联安〔2012〕388号


　　安全产业是为安全生产、防灾减灾、应急救援等安全保障活动提供专用技术、产品和服务的产业。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）首次提出培育安全产业的要求，《国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）再次提出把安全产业纳入国家重点支持的战略产业，《国务院办公厅关于印发安全生产“十二五”规划的通知》（国办发〔2011〕47号）进一步明确了培育发展安全产业的扶持政策。为促进我国安全产业发展，增强安全保障能力，培育新的经济增长点，现提出如下意见。

　　一、充分认识发展安全产业的重要性和紧迫性

　　（一）发展安全产业是促进安全发展的重要支撑

　　现阶段，我国工业化、城镇化快速发展，正处于生产安全事故、职业病等易发、多发的特殊时期，迫切需要安全产业持续、健康发展，尽快形成完善的产业体系，提升安全生产、防灾减灾、应急救援保障能力，满足全社会对安全健康与稳定的新需要，使经济社会发展建立在人民群众生命财产安全和职业健康得到有效保障的基础上。加快发展安全产业，是转变经济发展方式的重要内容，是科学发展、安全发展的重要支撑，是以人为本、改善民生的重要举措。

　　（二）安全产业是国家重点支持的战略产业

　　安全产业是以满足保障人民生命财产安全、加强和创新社会管理等安全发展重大需求为基础的产业，关系科学发展、安全发展大局，对于保障社会稳定和促进经济健康发展具有重大战略意义。随着安全发展理念逐渐深入人心，为了更好地预防和控制事故的发生、减轻事故灾难与自然灾害的危害，政府和企业的安全投入都将逐步增大，安全产业专用产品和服务的需求将进一步扩大，安全产业市场空间广阔，成长潜力巨大，将成为新的经济增长点。

　　（三）增强培育发展安全产业的责任感和紧迫感

　　“十一五”期间，国家出台了一系列政策措施推动安全发展，安全技术应用水平快速提升，安全产业的市场规模逐步扩大，有力地促进了全国安全生产形势持续稳定好转和防灾减灾、应急救援能力的提升。但是应当清醒地认识到，由于缺乏系统的规划和引导，法规标准体系不健全，市场发育不完善，我国安全产业发展相对缓慢，市场总体规模不大；与发达国家相比，从事安全产业的企业规模小、产业集中度低，安全技术、装备和服务水平比较落后，尚不能满足安全保障活动的需要，不适应科学发展、安全发展的新要求，制约着我国经济社会的持续健康发展。必须充分认识加快培育和发展安全产业的重大意义，进一步增强责任感和紧迫感，加大工作力度，把安全产业作为战略产业加快培育和发展。

　　二、指导思想、基本原则与发展目标

　　（四）指导思想

　　认真贯彻落实科学发展观，牢固树立安全发展理念，紧密结合经济发展方式转变和产业结构转型升级，大力实施“科技兴安”战略，加快培育壮大安全产业，满足我国经济和社会安全发展需要，为建设安全保障型社会提供重要支撑。

　　（五）基本原则

　　坚持安全第一，严格市场准入。实行严格的产业准入制度和市场监管，保证产业高起点高水平发展；制定严格的安全技术标准，保障安全技术产品服务质量和可靠性、先进性、适用性。

　　坚持科技引领，鼓励创新发展。强化科技对产业发展的推动作用，支持技术引进、消化吸收再创新与国际合作；加快基础研究、前沿和关键技术研究，促进研究成果的多元转化；鼓励企业创新发展模式，培育自主创新能力，增强核心竞争能力。

　　坚持规范引导，推动有序发展。坚持政府引导、市场主导、企业主体的产业发展原则，充分发挥市场配置资源的基础作用，注重发挥政策法规标准的引导作用和行政手段的促进作用，激发安全需求，扩大市场规模；完善市场机制，规范市场秩序，着力营造良好的发展环境，促进有序竞争。

　　突出发展重点，坚持集聚发展。集中优势资源和力量，优先发展具有基础性、紧迫性和重大推广应用价值的专用技术与产品；提升产业集中度，完善产业链条，促进产业规模化、专业化、集聚集约发展。

　　（六）发展目标

　　到2015年，初步形成门类比较齐全的安全产业体系；建立完善的安全产业法规标准体系，安全产业市场规范有序、良性发展；研发并推广应用一批具有基础性、紧迫性的重大技术装备、科技成果，建立一批产业技术成果孵化中心、产业创新发展平台和产业示范园区（基地）；到2020年，形成一批具有较强国际竞争力的安全产品研发、制造和服务企业，打造一批具有较强市场影响力的品牌；全社会安全保障能力显著提升。

　　三、主要发展方向

　　以发展检测监控、安全避险、安全防护、灾害防控及应急救援等技术和产品为主要方向，大力开发推广先进、高效、可靠、实用的专用技术和产品，推进同类产品通用化、标准化、系列化，推动服务模式创新。

　　（七）安全技术与产品

　　1.先进安全材料。重点开发先进防火阻燃材料，耐高（低）温、耐压、耐腐蚀材料，防静电、抗辐射材料，可有效降低职业健康危害的专用材料等。

　　2.个体防护产品。重点开发先进、安全、实用、可靠、人性化设计的具有耐高（低）温、耐腐蚀、防毒、防尘、防火、防辐射等功能的个体防护产品。

　　3.监管监察执法设备。围绕提升监管监察依法行政效率，增强执法人员对事故灾难和职业危害掌控能力，重点开发监督检测、现场执法与调查取证分析等高效、科学、便携、直读式设备。

　　4.安全传感产品。针对核放射性物质、危险化学品、生化危险品等有毒、有害、易燃易爆物质及超温超压超速等各类危险有害因素，重点开发监测、检测、探测、检验、报警装置和仪器，以及针对火灾、地震地质灾害、传染中毒等突发事件的监测检测探测报警仪器。

　　5.专用安全产品或部件。重点开发先进的交通运输装备防撞系统、限速装置、安全气囊等安全功能部件；各类机床设备中使操作人员与危险部件实现人机隔离的安全部件及安全联锁装置；高危场所防爆电器、高压容器泄压阀等专用安全产品或部件。

　　6.本质安全工艺技术及装备。重点开发自动化、信息化水平高，可减少现场作业人员、降低危险品在线存量，减少危险因素，实现高危场所远程控制操作的本质安全工艺技术和装备（产品）。

　　7.安全监控管理信息系统。推进信息化建设，围绕物联网等技术应用，重点开发矿山、油气田、尾矿库、危险品生产储存运输使用，消防、交通运输、特种设备设施、自然灾害、突发公共卫生事件等安全监测监控管理系统。

　　8.应急救援装备。重点开发各类场所安全逃生、避险系统，应急指挥、通信联络、应急供电等设备和移动平台；高层与大体量地下建筑、交通枢纽、人员密集场所、易燃易爆场所等灭火救援装备；空中、水上、陆上、地下机动应急救援装备、机动应急医学救援平台；危险品泄漏、放射性污染、中毒传染应急处置设备；安全、便捷的医学救援、应急净水等仪器设备；遇险人员生命探测与搜索定位、灾害现场大型破拆、救援人员特种防护用品和器材等救援装备。

　　（八）安全服务

　　围绕市场需求，推动安全服务机构规范发展，提高安全支撑能力。重点开展安全技术咨询、推广、展览展示，宣传教育培训，应急演练演示，检测检验，安全评价，事故技术分析鉴定以及针对安全的工程设计和监理，保险，设备租赁，融资担保等服务。

　　四、重点任务

　　（九）培育安全产业市场

　　引导和促使企业及各级政府加大安全投入，在提升企业和社会安全保障能力的同时，扩大安全产业市场需求。提高安全生产技术和产品标准，修订完善《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》，强制淘汰不符合安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的工艺、技术和装备；进一步提升高危企业安全生产费用提取标准、加大提取和使用情况的监管力度，确保安全生产投入；在法律法规和政策允许范围内支持采用建设移交（BT）、建设运营移交（BOT）、融资租赁等方式，鼓励加大投入、加快装备升级换代；建立健全高危行业、重点领域的应急救援、防灾减灾装备与器材配备标准，促进安全产业市场的发展。

　　（十）规范安全产业市场秩序

　　围绕安全发展大局，建立健全统一高效的安全产业市场指导与监管体制，加大对安全技术、产品和服务市场的监管力度，强化企业和中介服务机构的监管。健全安全产业准入制度体系，依法确定严格规范的安全产品市场准入条件，严把行业准入门槛；建立适应我国安全生产和市场规律的标准体系，不断完善安全产业标准，制定安全产业知识产权保护和鼓励政策，制定并完善生产、加工、储存、运输等领域的安全技术、产品及服务标准；对符合条件的安全科技成果，及时推动形成技术及产品标准、检测标准等，通过提升标准带动和推进安全产品开发、技术进步、推广应用；支持建设安全产品交易市场、发展完善安全认证机构和检测检验中心体系，保证安全产品符合相关标准，切实提高产品质量。

　　（十一）大力推进“科技兴安”战略

　　加快建设以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的安全科技创新体系，着力解决制约我国安全装备发展的共性、关键技术难题，提升我国安全技术和装备的整体水平。加快安全类国家重点实验室、工程研究中心、企业技术创新中心、安全科技成果转化基地建设；鼓励有条件的高等院校、科研院所与企业联合，建立各类安全产业联盟、技术联盟、产业链联盟，形成多方参与、利益共享、风险共担的合作机制；鼓励研发具有自主知识产权的核心技术和产品，加强推广应用；扩大对外开放，积极引进、消化、吸收国外先进技术。

　　（十二）鼓励集团化和专业化发展

　　鼓励大型企业实施研发制造服务一体化发展战略，发展一批具有核心竞争力、辐射带动能力强的大企业大集团。充分发挥市场机制作用，推动优势企业强强联合、跨地区兼并重组、境外并购和投资合作，促进规模化、集约化经营，提高产业集中度。促进中小企业走“专精特新”发展道路，提高协作配套服务水平；引导和支持中小企业专业化发展、做精做优，发展专业化技术、产品和服务；支持安全产业发展的新模式、新业态。

　　（十三）加速构建安全服务体系

　　培育安全中介服务机构，开展安全生产、防灾减灾、应急救援技术支撑服务，为企业提供咨询和诊断服务，推广应用先进技术、工艺和装备，扩大国际交流与合作。健全和完善安全评价、检验检测机构，提供检验检测、审定、安全评价、分析、维护等技术支持服务；规范安全宣传教育培训机构，提供宣传教育、展览展示、知识更新、人才培养、应急演练演示和体验等服务；构建信息化服务体系，形成若干专业化的安全资源信息化服务平台，为安全生产、防灾减灾、应急救援提供信息化管理支撑服务；针对工程建设，开展安全勘察、设计、运营、监理等工程咨询服务；鼓励保险、设备租赁、融资担保等服务机构向安全产业领域拓展。

　　（十四）积极推动产业集聚发展

　　选择安全产业基础较好的地区，积极培育建立一批安全产业特色园区、集群，鼓励企业集聚、集约、关联、成链、合作发展。鼓励引导科研机构以及质检、咨询、设计、教育培训等各类中介服务机构进驻特色产业园区，搭建公共技术服务、信息、物流、融资租赁、市场等平台，建立安全科技成果孵化转化平台，加速科技交流、要素集聚、市场融通，激发产业活力，增强区域产业整体竞争力。

　　（十五）加大人才培养力度

　　建立健全适应安全产业发展需要的人才培养机制，创造有利于人才成长和创新的发展环境，培养高水平的研发、技术和管理人才，形成一批优秀创新人才群体和科研团队；充分利用高等教育资源，保障安全产业高层次人才的培养；建立开放的人才流动机制，落实人才引进政策，建立人才激励机制，鼓励专利、技术、管理等要素参与投资和利益分配，吸引高素质人才进入安全产业。

　　五、保障措施

　　（十六）充分发挥政策扶持作用

　　把安全产业作为国家战略产业予以重点支持。将安全产业纳入国家科学技术发展、工业转型升级、振兴装备制造业等相关优惠政策支持范围；制定安全技术、产品和服务指导目录，加快先进、高效、可靠、实用的专用技术、产品的推广应用；适时修订《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》，扩大享受新技术、新产品税收政策优惠范围；针对安全产业，落实科技发展投入、企业研发费用加计扣除等促进技术进步税收激励政策、知识产权质押等鼓励创新金融政策、工伤保险事故预防资金使用政策、产业发展的土地优惠扶持政策、政府采购政策等。对国家支持发展的安全生产重大技术装备，纳入国家振兴装备制造业进口税收政策的支持范围；鼓励各地结合本地的比较优势和特色重点，制定有针对性和可操作性的支持引导政策，在土地、资金等要素资源配置方面给予适当倾斜。

　　（十七）鼓励多渠道加大产业投入力度

　　利用现有政策和资金渠道，增加中央财政投入，着力支持重大关键技术研发、重大产业创新发展、重大成果产业化、重大应用示范、创新能力建设等。鼓励地方各级政府加大财政扶持力度，强化对安全产业投入的引导和带动作用，建立以政府扶持为引导、企业投入为主体、多元社会资金参与的投入机制。创新运作模式，支持骨干企业通过引进战略投资和风险投资等多种方式筹集资金。拓宽安全产业企业直接融资渠道，支持符合条件的企业上市和发行短期融资券、中期票据等；通过相关科技计划（专项、基金）和配套政策，加大安全技术、产品和服务研发与推广应用的支持力度；鼓励吸引外资进入国内安全产业。

　　（十八）加强组织协调

　　建立各级工业和信息化主管部门、安全监管监察部门和有关行业（领域）主管部门参与的安全产业发展协调推进机制。围绕安全产业发展需要，充分发挥政府推动和市场调节作用，进一步加强各有关部门的组织协调，研究解决安全产业发展中遇到的重大问题，各级安全监管监察部门和行业主管部门要加强协调配合，形成联动机制，督促企业使用符合安全标准的装备（产品），加大执法处罚力度。

　　各地要结合实际认真贯彻落实。在实施过程中出现的重要情况和问题，及时向工业和信息化部、国家安全监管总局报告。

　　
　　
工业和信息化部 国家安全生产监督管理总局
2012年8月7日


　　关于医疗纠纷的涵义有许多说法，作者认为医疗纠纷是指患者或其亲属认为医疗单位或者医疗人员所提供的诊疗护理服务有过错并造成患者人身、财产、精神损害的后果而与医疗单位或卫生行政主管部门或事故监管鉴定机构之间产生的争执。此定义包括几种特殊情况：一是医务人员的过失与不良后果的因果关系不一定确切存在，有些纠纷是因为患者对医疗行为的不知情或不理解，也有的是因为个别患者的无理取闹；二是纠纷的主体不仅仅是医患双方。在实际生活中，将卫生厅、局和医疗事故鉴定委员会告上法庭的案件也是时有发生的。在法律上，医生和患者之间本应是平等的地位，可是由于医方的特殊性，患者往往对医方行为和医术一无所知。这样，在双方产生纠纷时，患者常常因为不知如何取证也不知道哪些证据重要而陷入被动，无法获得相应的赔偿。这样，平等的双方在现实中变得不平等起来。所以为了维护整个社会公益，法律便给医方规定了许多义务，以平衡双方的权益。在我国法律规定中最为重要的就是医疗纠纷的举证责任倒置原则。?
举证责任，亦称证明责任，是指民事诉讼当事人对自己提出的主张，用证据加以证明的责任。这一概念源自罗马法，现已为各国所普遍采用。它是一种特殊的法律责任，是在事实处于真伪不明的状态时，当事人负担败诉的风险。就同一事实，证明责任只能由一方承担。否则，在该事实处于真伪不明时，法院就无法根据证明责任作出裁判。证明责任主要包括两个方面，一是行为责任，即谁主张就应由谁提供证据加以证明；二是结果责任，是指不尽举证义务者应承担败诉的风险。证明责任的分配是指按照一定的标准，将事实真伪不明的风险，在双方当事人之间进行分配，使原告、被告各自负担一些事实真伪不明的风险。它的核心问题是应当按照什么样的标准来分配才既符合公平、正义的要求，又使诉讼较为迅速的完成。在我国，举证责任分配的一般原则是“谁主张，谁举证”。但是在特殊情况下，需要实行举证责任倒置。所谓举证责任倒置是指提出主张的一方不负举证责任，而应当由反对的一方就某种事实的存在或不存在负举证责任，如果其不能就此举证证明则要承担败诉的后果。它是以法律要件分类说作为分配举证责任的前提标准，是对该举证责任分配的局部修正、补充和变通。在民事诉讼中，举证责任究竟由哪一方承担，这不仅涉及到哪一方当事人需要付出更多的举证努力和诉讼代价，而且将直接影响到当事人诉讼的成败，影响到审判的顺利进行。
采用举证责任倒置后，对案件的审判产生了诸多积极效果：1、平衡举证能力。实践中，由于医疗机构具备专业的知识和技术手段，掌握相关的证据材料，具有较强的证据能力，患者则处于相对的弱势地位，而举证责任倒置恰恰平衡了双方对证据的占有能力，是完全符合立法精神的。2、实现诉讼公平。举证责任的分配是否公平，将直接影响到当事人诉讼的成败，影响到当事人对诉讼制度的信任。举证责任倒置使公平理念贯穿诉讼过程始终，极大的保护了患者一方的权益。3、强化医疗管理秩序。我国医疗管理秩序较为混乱，存在着事后补写病历、处方权混乱等一些问题，有些管理规范在实践中都没有得到很好的遵守。采取举证责任倒置后，有利于推动中国医疗机构服务业的规范化和法制化的加速进行，形成良好的医疗管理秩序。4、提高司法效益，降低司法成本。我国民事诉讼法规定的举证原则是“谁主张，谁举证”但人民法院在下列情况下应自行收集证据：当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据；人民法院认为审理案件需要的证据。就医疗纠纷案件来说，在《规定》出台前，由于医疗纠纷的特殊性，当双方都不能举证，法院不能裁判时就需要法院来收集证据。因此，法院就不得不耗费大量的司法成本去收集材料，鉴定、勘验证据的真实性。这不仅拖延了诉讼时间，浪费了大量的人力、物力，而且判决结果也很难让败诉一方信服。如果由医院一方举证，则既有利于法院做出裁判，又降低了司法成本。?
　 虽然实行举证责任倒置，但原告仍要负举证责任。?
　　在举证责任倒置后，并不是作为一方当事人的患者就可以高枕无忧了，对于提请诉讼的患者当事人也要有强烈的证据意识。诉讼本来就是双方当事人就同一侵权行为向人民法院提请诉讼，并就此请求共同举证、质证，以证明其事实存在的过程。因此，举证责任倒置后，患者也有责任就侵权行为和损害后果向法院提供一定的证据，证明自己确实在那家医院就诊或手术过，且医院对自己的权益造成了损害。此外，如果患者隐瞒了对自己不利的证据，也将承担相应的法律责任。所以，不能将举证责任倒置理解为患者免除了任何举证责任。?
　　 医疗机构并不是负全部举证责任，而只是对“医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任”。这一规定中需要重点理解的一是“因果关系”，二是“及”字，三是责任主体在多大范围内承担民事责任。对于“及”字的理解，在此处应作“或”而不作“和”解，即医疗机构只要证明医疗行为与损害结果不存在因果关系或只要证明主观上无过错即可，而不需要同时证明既存在因果关系又有主观过错。在医疗纠纷中，其一如果医疗机构主观存在过错，只要证明医疗行为和损害结果之间不存在因果关系即可。其二如果医疗机构的医疗行为与损害结果之间有因果关系，那么医疗机构只要证明主观上无过错即可。医疗行为是高风险行为，其抢救行为与危害行为往往合为一体。有些行为是现代医学所无法预见和无法控制的。医生在给患者实施治疗时无任何过错，结果却导致患者死亡，这是不能预见的，可能由患者的体质而引发的。在这种情况下，虽然死亡原因跟医疗行为有因果关系但是现代医学无法预见，医疗机构和医务人员可不负责任。另外，医院在诉讼中负举证责任并不一定导致败诉。《规定》出台后，医方总认为可能会导致败诉。其实，法律的公正性没有改变，在分配举证责任上，要求医疗机构就医疗行为与损害结果的因果关系和有无主观过错两个要件上承担举证责任，并不是所有举证责任都“倒置”。结果医院认真遵守了有关的规范，就不会导致败诉。?
　 有人认为举证责任倒置会增加医疗机构的责任，导致医生趋利避害，影响医务人员对医学新知探索的积极性。在现实生活中这种现象确实容易存在，为了防止异常情况的出现，医生对公民的身体检查出于对责任的畏惧，往往不轻易确诊，最终患者只能面对高额的结账单，其利益并没有受到真正的维护。这样，最终的受害者还是患方。总而言之，给予医生多大的“自由裁量权”越来越成为一个难以解决的问题。这不仅需要提高医务人员自身的医疗道德，还要使其严格遵守有关规定和操作规范，同时医务人员还要尊重患者的知情权。现实生活中医疗纠纷的矛盾有着复杂的原因，某些医学上的未知难题，就是医生也很难说清楚。单靠法律是不能全部解决的，它既有社会的原因，又有科学技术的原因，必须从各个方面综合考虑新医疗纠纷案件中的举证责任倒置。
　 其他相关问题，除了举证责任分配外，如何规范我国的医疗事故鉴定机构、程序、规则，以改变医疗纠纷中医疗事故鉴定委员会鉴定时存在弊端。同时人民法院在审理医疗纠纷案件时，如何适用《规定》和《医疗事故处理条例》，使其真正运用审判实践中，充分发挥它的作用，也将需要一探索过程。