鞍山市综合行政执法规定
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市人民政府令第161号
《鞍山市综合行政执法规定》已经2007年9月17日鞍山市第十三届人民政府第113次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市长 谷春立
二○○七年十二月十二日
鞍山市综合行政执法规定
第一章 总则
第一条 为深入推进行政执法体制改革，优化行政执法环境，规范行政执法行为，提高行政执法水平，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等有关法律、法规及规章的规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称的综合行政执法，特指市城市管理综合行政执法局、市文化局（以下统称综合行政执法部门）依据有关法律、法规及规章规定，相对集中行使其他有关部门全部或部分的行政处罚权以及市交通局、市农委、市林业局、市国土资源局、市人防办、市劳动保障局等部门分别确定由其所属的综合行政执法机构统一行使本部门的全部行政处罚权。
第三条 本规定适用于鞍山市市级综合行政执法部门、机构的综合行政执法工作。
第四条 综合行政执法工作遵循公开、公正原则。实施行政处罚应当以事实为依据，并与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
综合行政执法部门和综合行政执法机构应当正确行使行政处罚权， 切实维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
第五条 公民、法人和其他组织应当支持和配合综合行政执法工作，并有权检举揭发违法行为。
第二章 执法主体与权限
第六条 市政府在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，市城市管理综合行政执法局是经国务院授权省政府批准设立的负责市级城市管理综合行政执法工作的行政主管机关，集中行使下列具体职权：
（一）城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（二）市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市市容标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
（三）市政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（四）房产管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（五） 城市园林绿化管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（六）公用事业管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（七）城市客运（含客运出租汽车）管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（八）民政殡葬管理方面的法律、法规、规章规定的对户外搭灵棚、设灵堂，高音播放或者吹奏哀乐、抛撒纸钱，销售封建迷信殡葬用品的违法行为的行政处罚权；
（九）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路无照商贩的违法行为的行政处罚权；
（十）环境保护方面的法律、法规、规章规定的对在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、皮革、垃圾产生有毒有害烟尘、恶臭气体的违法行为的行政处罚权；对施工噪声、社会生活噪声、加工行业噪声污染的违法行为的行政处罚权；
（十一）公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的对机动车乱停乱放侵占人行道的违法行为的行政处罚权。
第七条 市政府在文化市场管理领域开展相对集中行政处罚权工作，市文化局是负责市级文化市场综合行政执法工作的行政主管机关，集中行使下列具体职权：
（一）文化市场管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（二）文物保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（三）新闻出版管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（四）版权管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（五）体育市场管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（六）卫星地面接收和广播电视设施管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
第八条 市交通局所属的市交通运输综合行政执法机构统一行使市、区道路运政、公路路政、交通规费征稽管理方面的行政处罚权。
第九条 市农委所属的市农业（渔业）综合行政执法机构统一行使市农、业（渔业）管理方面的行政处罚权。
第十条 市林业局所属的市林业综合行政执法机构统一行使市林业管理方面的行政处罚权。
第十一条 市国土资源局所属的市土地矿山资源综合行政执法机构统一行使市、区矿山资源、土地资源管理方面的行政处罚权。
第十二条 市人防办所属的市人防综合行政执法机构统一行使市人防工程和人防通信、警报设施管理方面的行政处罚权。
第十三条 市劳动保障局所属的市劳动监察综合行政执法机构统一行使市、区劳动保障方面的行政处罚权。
第十四条 行政处罚权相对集中后，有关部门（机构）不得再行使已统一由综合行政执法部门和综合行政执法机构集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。
第十五条 综合行政执法人员执行公务时，可以依法行使下列权力：
（一）进入被检查单位或者现场进行检查或者调查；
（二）查阅、调阅或者复制与检查事项有关的资料；
（三）采用录音、录（摄）像等手段，取得有关证据资料；
（四）对违法行为所涉及的工具、物品以及建筑物、构筑物等，予以扣押、查封或者拆除；
（五）对可能灭失的证据资料先行登记保存；
（六）法律、法规和规章规定的其他权力。
第三章 执法衔接
第十六条 综合行政执法部门应当与各城区政府及有关部门建立联席会议制度，定期组织召开联席会议，通报执法工作情况，共同处理执法过程中出现的问题，及时纠正和制止违法行为。
各城区政府及有关部门应当确定固定的工作机构，负责与综合行政执法部门的日常业务联系。
第十七条 综合行政执法部门与有关部门在履行职责过程中遇有下列情形之一且不能自行协调的，由市政府法制部门进行协调：
（一）对同一事项都认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生争议的；
（二）对同一种违法行为都具有法定管理职责，需要就执法标准等进行协调的；
（三）需要就同一事项实行联合执法的；
（四）依法应当协助、配合进行执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的；
（五）应当依法移送案件而不移送，或者移送后应当受理而不受理的。
第十八条 应建立公安机关与综合行政执法部门、综合行政执法机构的协作配合机制切实保障综合行政执法人员的人身安全。
第十九条 综合行政执法部门应当与有关部门建立相关事项告知制度。综合行政执法部门作出重大行政处罚决定后，应当在5个工作日内，按案件的类型告知有关部门。有关部门发现综合行政执法部门作出的行政处罚决定不当的，应当及时将意见反馈给综合行政执法部门。
有关部门作出的行政许可事项，应当在行政许可批准后1个工作日内书面告知综合行政执法部门。综合行政执法部门在执法过程中发现有关部门没有依法履行职责时，应当及时告知有关部门。
第二十条 综合行政执法部门在查处违法案件过程中，对违法行为需要进行技术鉴定或者认定的，应当书面告知有关部门（机构）。有关部门（机构）应当在法定时限内进行技术鉴定或者认定。对没有法定时限的，应当在接到告知之日起2个工作日内进行技术鉴定或者认定，并将鉴定或者认定结果书面告知综合行政执法部门。
第二十一条 综合行政执法部门应与有关部门建立案件转办制度。按照各自职责确定案件管辖范围，对不属于本部门管辖的案件，应当及时移送主管行政部门；对应当依法移送司法机关追究刑事责任的，应当按照有关规定将案件移送有管辖权的司法机关处理。
第二十二条 综合行政执法机构的主管部门应当就所属的综合行政执法机构与其他机构的执法衔接事宜作出具体规定。
第四章 执法监督
第二十三条 综合行政执法人员执行公务时，应当统一着装，佩戴执法标志，出示行政执法证件，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定程序行使行政处罚权。
第二十四条 综合行政执法人员在依法采取强制措施时，必须遵守下列规定：
（一）向当事人下达通知书；
（二）实施扣押或者证据保全时，应制作并填写清单，由承办人和当事人签名或盖章。当事人拒绝签名或盖章的，由两名执法人员注明拒签情况后，视为送达；
（三）扣押或者证据保全不得超过法定期限；
（四）违法建筑物、构筑物和设施需要强制拆除的，应向当事人发出限期拆除通知书；逾期不拆除的，依法予以强制拆除。
第二十五条 综合行政执法部门和综合行政执法机构对依法扣押的工具、物品，在当事人履行行政处罚决定后应予以返还；对当事人在处罚决定送达或公告后三个月内不接受处理的，可以依法对扣押物品进行拍卖；对易腐烂变质和其他无法保管的扣押物品可依法进行变卖。扣押的违法违禁物品应移交相关部门处理。
第二十六条 综合行政执法部门和综合行政执法机构实施行政处罚时，应当使用省财政部门统一制发的罚款收据，对罚款、没收违法所得及没收违法财物拍（变）卖所得款项，应当全额上缴国库，不得以任何形式擅自处理。
第二十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或直接向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉，且不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。
当事人对市城市管理综合行政执法局作出的行政处罚决定不服提出的行政复议申请，由市政府依法受理。
当事人对市文化局行使新闻出版、版权、文物、体育、卫星地面接收和广播电视设施管理部门职权作出的行政处罚决定不服提出的行政复议申请，由市政府依法受理；对市文化局行使原有文化管理部门职权作出的行政处罚决定不服的，可以向市政府或者上一级行政主管部门提起行政复议。
当事人对市交通局、市农委、市林业局、市国土资源局、市人防办、市劳动保障局等部门作出的行政处罚决定不服的，可以向市政府或者上一级行政主管部门提起行政复议。
第二十八条 综合行政执法部门和综合行政执法机构主管部门应当明确执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序；建立健全行政执法责任制、评议考核制和执法过错责任追究制度；建立和完善社会监督机制，强化对执法人员执法活动的监督。
第二十九条 公民、法人和其他组织对综合行政执法人员在执法活动中的违法行为，有权向行政执法监督机关举报，行政执法监督机关应当按照规定及时查处。
第三十条 综合行政执法人员应当忠于职守，文明执法，秉公执法，自觉接受监督，不得以权谋私、滥用职权。对在执法活动中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 综合行政执法人员在依法执行公务过程中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害构成赔偿的，对受害人应当予以行政赔偿，同时有关部门应当依法追究执法人员的责任。
第五章 附则
第三十二条 综合行政执法部门和综合行政执法机构主管部门应当根据本规定编制执法依据、执法程序和执法文书，报市政府法制部门备案。
第三十三条 本规定自公布之日起施行。
李长健:我国合作社立法的若干理论问题
（本文发表于《法治论丛》2007年第2期）
李长健
[作者简介] 李长健，华中农业大学文法学院教授，法学系主任，经济法学硕士生导师，武汉大学法学院法学博士生，湖北省法经济学研究会副会长，武汉市经济法研究会副会长，主要从事经济法学、国际经济法和“三农”法律问题研究。
摘 要：自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的组织来满足其共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体，就是合作社。合作社对于我国转型社会和和谐社会建设而言是必须的，合作社已成为我国推进和谐社会、促进社会稳定与可持续发展的重要组织载体。合作社存在与发展具有深刻的社会学、伦理学、经济学和法学基础。在合作社立法中，我们应该实现合作社的基本价值，体现其和谐价值，提升其竞争与合作价值。在合作社立法基本原则安排上要结合中国国情进行创新性制度安排，通过民有的产权制度、民管的组织制度、民享的分配制度和开放灵巧的资本制度去架构富有中国特色的和谐的合作社制度体系。
关键词：合作社立法；理论基础；和谐价值；基本原则；制度体系
毫无疑问，合作社对于中国社会和世界的发展而言，是非常重要的。在一个不断走向市场化、走向和谐的社会里，我们不仅需要有强大的私人部门和公共部门的存在，同样需要有强大的合作社部门、互助部门和其他非政府社会部门的存在。合作社对减少失业和贫困，缩小贫富差别，改善边缘化人口处境，维护消费者权益，特别是农民的组织化程度，促进经济发展和社会稳定与和谐进步具有战略性意义。推进合作社立法，不仅是从事合作社研究和实践的人们所需，而且是社会稳定和和谐发展的现实所需，是历史发展的必然使然。2002国际劳工组织(ILO)在《合作社促进建议书》中向世界各国政府提出的支持和促进合作社发展的改革与立法建议，不仅是各成员国家（地区）应尽的义务，而且是各成员国家（地区）自身发展的客观需要。推动我国合作社立法的进程已成为全社会的共识。为此努力，笔者就我国合作社立法的一些理论问题进行必要的探讨，期望为我国合作社立法和实践作一点添砖加瓦的工作。
一、合作社存在与发展之理论基础
人们从不同的视角进行着对合作社存在与发展的原因、价值与意义分析，学者们也投入了相当的精力。研究合作社存在和发展的原因、价值与意义，对我们促进合作社事业发展和立法进程是非常重要的。特别是我国，合作社发展经历着较长的曲折发展阶段，遇到进一步发展的困境，加上不断演进的社会转型和国际化背景、理论创新和立法的缺失显得尤其突出。合作社存在与发展有着深刻的社会学、伦理学、经济学和法学基础。
合作社存在与发展的社会学基础。社会学通常从社会组织结构、社会分层及流动、社会变迁与控制、社会保障与发展等多方面研究社会问题，形成了许多有影响的理论，如社会学创始人奥古斯特·孔德的社会秩序论、维尔弗雷多·帕累托的社会系统论、赫伯特·斯宾塞的社会均衡论、西方的市民社会与政治国家理论和中国的城乡二元结构及社区建设理论等。这些理论都可以为合作社存在与发展提供理论基础。如孔德在社会秩序论中强调社会中间群体对维持社会和谐发展的重要性时认为，社会中间群体能给人以安全感，并把个人的追求纳入社会总体结构之中，没有这些中间群体就没有社会。只有当构成社会的不同秩序处于和谐关系时，社会才是健康的，家庭、行会、地方团体与中间群体的关系通过适当调整，才能保障社会的稳定与和谐。[1]社会均衡理论强化分工与合作对均衡的作用，认为合作是实现均衡的必要一步。合作社作为一个特殊的社会组织，既是社员的共同体，又是特殊的企业组织体，还是一种结社体。合作社作为社员自我教育、自我发展、传播科技与文明的社会组织体，能较好地在社会中代表社员的共同利益，发挥联合制衡、实现社会公平、促进社会稳定与和谐发展的作用。
合作社存在与发展的伦理学基础。合作社的伦理价值是其伦理学基础在社会和谐发展的本质反映，是合作社原则与规则体系中所体现的伦理观念对社员、社会组织、社区及社会的精神文明、物质文明和政治文明的指引、保证和基础作用。合作社的诚信、开放、社会责任和关怀他人等伦理价值，是合作社立法和合作社存在与发展的伦理学价值体现，是合作社自助、自担责任、民主平等、公平与团结的合作社价值的基础与伦理保障。这些价值对合作社原则、规则的建立起到了重要的指引作用，成为合作社组织存在的基础。
合作社存在与发展的经济学基础。合作社的经济学基础，集中反映在合作社的经济学特征和表现上。合作社作为社员联合所有的新型经济组织其对内的非营利性，决定其不是典型的经济实体，是基于相互信任和合作关系的“社员的集合”。从合作社发展和合作社制度特点看，这种集合更多地产生于弱势集团、弱势产业，适用于将小规模、分散经营的生产力联合起来，形成较大规模的经济形式，一定程度上表现为一个“穷人联合体”、一个“穷人经济合作共同体”。“合作社是弱者的组织”[2]的经济学特征，决定我们在进行制度安排时要尽可能保障弱者的权益实现和合作社对社员权益实现的保障作用，从而最终提高社员的社会经济地位。合作社作为经济组织的性质，使弱势者成员通过自愿、联合与合作，建立起能与市场其他经济主体进行竞争的互助性合作社，以团体力量进入竞争的市场。在社会转型和不断市场化的社会利益博弈格局中，弱势成员越来越需要通过互助合作形成的组织所形成的团体力量去获取应获得的社会利益，使弱势集团真正成为社会发展的动力。“穷人联合体”为社会弱势者提供了联合的自助组织体，从而通过组织体运行使其成员有了与社会强势者进行平等对话的可能。[3]合作社的这些经济学特征，要求制度安排中要强化合作社的“联合制衡”作用，从而更好地凸现合作社在和谐社会中的经济价值和社会价值。
合作社存在与发展的法学基础。[4]合作社的法学基础主要体现在法理念变化所引起的法原则、法制度的因应变化方面。首先，从平衡协调个人与社会利益来看，合作社强化的组织成员的合作自由与平等是平衡协调个人与社会利益的现实写照和最佳体现；其次，从平衡协调公平与效率的追求而言，合作社所确立的公平原则所体现的价值，使合作社对公平有了从形式意义到实际意义、从组织内公平到组织外公平的合理追求，合作社对效益的追求为提高组织的整体利益和可持续发展的长远利益作出了贡献，使合作社能在更广的空间、更长的时间里用更多的财富实现可持续均衡分配，从而真正实现公平。[5]公平与效率兼顾，促公平发展，促效率提高应是合作社制度安排的必然选择。再次，从平衡协调“个人本位”与“社会本位”的理念看，合作社很好地体现了这一理念的要求，社员通过将个人部分权利转移给合作社，通过合作社与社会进行协调与妥协，更好地实现了自身的利益，同时也增进了社会的利益。[6]最后，从平衡协调自由与秩序看，要求我们在安排合作社法律制度时必须做到：一是平衡协调自由与秩序，兼顾两个方面。正如庞德所说：“一种文明的理想，一种把人类力量扩展到尽可能最高程度的思想，一种为了人类的目的对外在自然界和内在本性进行最大限度控制的理想，必须承认两个因素来达到那种控制：一方面是自由的个人主动精神、个人自发的自我主张；另一方面是合作的、有秩序的（如果你愿意这样说的话）、组织纪律的活动”。二是个人的自由通过集体来有秩序的实现。“在真实的集体条件下，各个个人在自己的联合中通过这种联合获得自由”[7]和谐社会中的自由的实现过程就是一个社会进步的过程，是秩序建立和优化的过程，是一个有限的、局部的到普遍的过程。秩序的建立过程是一个自由的实现过程，是通过法律对社会生活的控制力和个体权益进行整合和谐的过程，是一个通过组织或集体自由的弘扬下确保社会生活的连续性和个人自由的持续性实现的过程。自由与秩序的关系是目的与手段的关系，需要进行协调，从而使和谐社会中的秩序成为有自由的秩序，自由成为有秩序的自由。
二、合作社立法的价值取向之创新
作为一种制度化的社会组织，其价值取向一方面源于组织本身的内在质的规定性，一方面源于社会制度的外在赋予。按照国际合作社联盟（International Co-operative Alliance, 简称ICA）所确定的内容，合作社价值包括合作社的基本价值和伦理价值两部分。其基本价值是：自助、自担责任、民主、平等、公平和团结。伦理价值为：诚信、开发、社会责任与关怀他人。这些价值，在合作社立法中应得到体系化的体现。与此同时，我们还应利用合作社这种灵巧的组织形式，对其自身价值体系进行创新，进而对社会价值体系进行发展，并深深地表征于合作社法律制度之中。
体现和谐价值。和谐是人类社会的至上理念，是人类所追求的一种美好的社会生活状态。伴随着社会发展和制度变迁，和谐社会已成为人类追求的崇高社会理想。人们对和谐社会的追求，最终要靠形成和谐的人与人、人与社会、人与自然关系的、充满文明与活力的和谐上。这种和谐关系是人与人之间利益和谐的直接反映，反映在制度安排中就是体现于制度和谐，特别是分配制度的和谐。合作社的分配制是其实现社员利益重要的主途径，是社员利益实现程度的重要体现。可以说，一个好的合作社分配制度是合作社的灵魂。合作社对和谐价值的体现中，秩序价值是其价值取向的基本规定。稳定有序是合作社对秩序价值的基本追求，公平正义是其价值取向的内核。合作社实现的内部稳定有序，即社会稳定有序的价值内容应表征着合作社对公平正义追求的深化——社会整体的公平正义。这种深化的公平正义应该是实质的公平正义，是协调好了各种利益关系的、可持续发展的、和谐社会的公平正义，是社会稳定有序与公平正义良性互动互促的公平正义，是有效率的、充满活力的公平正义。
提升竞争与合作价值。竞争与合作是社会价值体系中的又一层次的内容。合作社是市场经济的一种制衡力量，是与市场竞争相伴而生的。竞争不仅是市场经济发展的推动力，同样是合作社产生与发展的推动力。[8]合作社产生后，我们发现：有竞争无合作，会导致社会失态失范；有合作无竞争，会导致社会失去活力，而渐失动力。合作组织较好地解决了竞争与合作的关系，使合作也成为自身发展和市场经济发展的推动力。合作社发展的实践进一步提升了竞争与合作的价值，使竞争、合作的单向价值得到和谐、互动的双向重构。合作社制度安排中应体现这一要求，实现对竞争与合作价值的提升。
合作社立法与价值取向的创新还应表现在民主价值的实现方式和内核的变化上，公平与效率的最佳结合和价值实现的公众参与上，以及从“二元价值对抗”向“多元价值和谐”的价值认识观上。
三、合作社基本原则之立法注意
ICA已是世界上历史最悠久、规模最大的一个独立的非政府性社会经济组织。它团结、代表并服务于全世界的合作社，并成为联合国经社理事会中享有第一咨询地位的41个机构之一。[9]1934年ICA确立了四大纲领，1937年ICA把合作社原则归纳于11条，并命名为“罗奇代尔原则”，1966年第2届代表大会将其修订为6条，1995年又通过了《关于合作社界定的声明》，确立了七项基本原则。在立法时，我们眼要体现这些原则，还要考虑我国实际。
对于自愿与开放原则，在立法时，我们要注意考虑我国的政治、经济、文化等方面乃至法律等方面的现实特点，对社员资格应采取两种不同的对待方式：对社员采取无限自愿，对社员以外的人入社采取有限自愿，即采取有限开放的入社原则。
对于社员民主控制原则，在立法时，我们要注意考虑合作社本质，要充分考虑社会其他主体对合作社民主控制的影响，用法律制度的硬约束去保证社员的民主控制。在基层第一级合作社，社员有平等的投票权（一般应实行一人一票）。在其他层次的合作社也可以采取民主的方式，允许进行民主方式的创新。但不管何种方式，制度安排应使社员或其代表主动参与合作社的政策制定和决策，代表要对社员负责。
对于社员经济参与原则，在立法时，我们要注意考虑如下问题：第一，要注意制定合作社公积金、公益金、股金分红及合作社运行发展费用的恰当比例；第二，要注意劳动分红与资本分红、交易分红的差别和比例；第三，对不可分割的公积金等形式的财产性质、用途、处理办法应作出明确的规定；第四，要适当鼓励进行合作社公共积累；第五，要与社员的社会保障、公共事业建设等事项进行制度上的对接，特别是对国家对产业的补贴进入合作社所形成的资本及盈余，要用具体制度保证其切实落到社员身上。最后，要使社员能公平地对合作社出资并民主控制其资本。分配后的利润盈余按以下某项或所有各项目进行分配：（1）用于发展合作社的、不可分割的公积金；（2）按社员与合作社的交易量进行分配；（3）用于社员（代表）大会认可的其他活动。
对于自治与独立原则，在立法时，我们要注意合作社是由社员民主控制的、自治的、自助的组织。合作社与包括政府在内达成的协议或以其他渠道筹资得到的资金，必须以确保其社员的民主控制和坚持其合作社自治为条件。要注意考虑社员及其合作组织进行自治、自主的现实影响力量，要在合作组织的组织机构及职责、议事规则、社员权利与义务等多方面进行制度安排，要防止资本力量对合作组织本质的过度异化作用。在允许新型合作组织出现、考虑新合作经济出现的同时，防止其异化成以追求利润最大化为根本目的公司或企业。如果法律制度安排中做不到这一点，那么制定相关合作法就没有什么实际意义，适用公司法或企业法就可以了，就不会真正促进合作经济的发展。
对于提供教育、培训与信息原则，在立法时，我们要注意考虑合作社应为其社员、选出的代表、经理和雇员提供教育和培训，使其能有效地对合作社发展作出贡献。合作社要对年轻人、民意领导人（又称舆论带头人）提供广泛的信息，使其把握合作社的性质和好处。应加强对合作社的社会宣传，使他们充分了解合作社的本质及优越性，为合作社的发展提供良好的环境和后续发展的动力条件。
对于合作社间的合作原则，在立法时，我们要注意考虑合作社通过构建地方的、全国的、区域的和国际的组织结构，最有效地为社员服务，促进合作社的合作，从而加强合作社运动。第一，根据社区性特点，注意构建符合我国国情的合作社的组织系统，鼓励合作社的依法联合，鼓励加强国际间的交往。第二，在组织合作社间合作的同时，应注意防止合作社的垄断问题。第三，对合作中，特别是有资产实质性联合的，要注意对相关权利义务的确定、程序事项的要求作出制度规定。
对于关心社区的原则，在立法时，我们要注意引导合作社在满足服务社员的基础上为社区发展服务，在合作社财产制度、合作社所在社区公益事业发展的制度等方面作出必要的制度设计，促进合作社与社区的全面协调发展相结合。如有可能，还可与社员的社会保障、计划生育政策的落实等方面作出制度上的契合性安排，通过社员（或社员代表）大会认可的政策促进社区的可持续发展。
四、合作社制度体系之和谐建构
（一）“民有”的产权制度
为降低交易成本，优化资源配置，法律制度对产权的初始安排和重新安排显得尤其重要。由于制度本身产生需要代价，因此，制定什么制度，怎样制定制度，将导致不同的经济效率。产权制度的选择和制定取决于制度本身的内在成本与外在成本之和，制度本身成本的高低成为人们选择制度的依据。产权制度的确定是合作社运行的前提。对合作社产权进行制度上的安排和法律上的确定是必要的。产权制度的核心是财产所有权制度。财产所有权制度决定着分配制度，我们可以说，产权是分配的前提条件和经济依据，是保障收入分配公正有序进行、实现合作社分配和谐的关键。
首先，在产权制度所有制形式安排上，合作社应坚持“民有”原则。这种“民有”原则应该是一种“联合所有”（jointly-owned），而非共同所有（Common-owned），应是社员对合作社财产享有联合所有者的权益。 [10]即约定共同合作所有（简称，约定共合所有）。资产一旦进行合作社，合作社就享有集体联合所有者的终极所有权，财产的最终归属权实质上应为合作社社员联合所有。联合所有的本质是社会主义集体所有制的一种实现形式。这种所有制方式可以很好地使社员对合作社财产享有联合所有者的权益，从而为实现权益的和谐分配架构平等、和谐的财产所有制。其次，在资金来源和产权结构上，鼓励多种途径的资金来源和产权结构，如可确定政府扶持投入、社会捐赠和部分年金积累属于集体资产等，使分配的比例和结构更加和谐。再次，在股金流动制度安排上作出灵活的安排。如允许社员之间及其与非成员之间进行适度产权转让，使所有者享受产权转让所带来的分配收益，实现和谐分配。最后，在合作社产权制度安排时，我们还应处理好合作社剩余控制权和剩余索取权之间的关系。合作社利益分配制度应对应着特有的剩余控制权和剩余索取权的分享安排。这种分享安排同样是一种分配关系的安排。在合作社正常运作时，组织成员应如何分配剩余控制权和剩余索取权；在合作社出现经营风险时，债权人怎样行使剩余控制权和剩余索取权；由国家财政直接补助形成的财产，在合作社解散、破产清算时应如何处置剩余控制权和剩余索取权；等等问题都是制度安排中不可忽视的问题。
（二）“民管” 的组织制度
组织制度，又称合作社治理机构制度。诺恩（Douglass North）在研究西方世界近百年变迁后告诉我们：“一个有效率的组织是经济增长的关键。”制度是重要的，制度与市场各生产组织形式的变化，更能为经济增长提供空间和激励。如果我们把合作社的资本制度、产权制度和其他制度看作是合作社的规则性制度的话，组织制度所确定的组织就是适用这些规则的人，组织制度就是体现合作社意志的主体性制度。这种主体性制度对分配制度的影响是显而易见的。从本质上来说，一种公共产品的集体选择问题的分配制度需要组织主体的积极参与和关键性行动。首先，合作社进行组织制度安排时，要坚持“民管”原则，合作社的经营管理和分配发展要由组织内的社员共同参与进行，使社员真正成为平等的合作社的主人。这里的“民管”（democratically-controlled）是指社员通过民主程序对合作社实施控制，体现合作社法人治理机制“民主控制”特点，而非民主管理（democratically-managed）。其次，社员应充分体现劳动者的结合，要对法人成员进行必要的人数限制或投票权利的限制，体现合作民主的实质，保证社员对合作社的控制力。如《农民合作经济组织法（征求意见稿）》第18条就有类似的规定。[11]最后，要科学架构投票表决权制度。在确立“一人一票，民主决策”的基本原则的基础上，结合股金数量、交易量等建立补充的按比例投票制度，即用“一人一票＋比例票”的投票方式进行投票，使社员平等享有一票的基本表决权，并对一个组织或成员的投票比例作出严格的限制，如不超过5%等，从而使成员获得权益相对公平，防止合作社变成富人的“俱乐部”和法人的“提款机”。[12]合作社内部组织同样是一种可以带来效率变化、成本变化的制度安排，我们应在科学架构其内部组织体系的同时，明确各内部组织的职权和议事规则，防范有可能出现的组织制度风险，对组织内部各机构责、权、利进行必要的明确，使之分工配合、相互制衡、民主控制、管理科学、和谐运行。
（三）“民享” 的分配制度
民享原则是指合作社的经营收入由加入组织的社员共同分享。它是落实社员利益分配权的基本分配原则。民享原则可以使社员与合作社结成真正的利益共同体，形成和谐利益关系。
分配形式和分配关系的明确。要分清和理顺合作社的分配形式和分配关系。合作社的分配形式及一般的次序是：依法向国家所纳的税金；支付劳动分红或章程规定的优先股股东利润；以公共积累形式在税后利润中提留一部分用于组织发展和福利的公积金、公益金；社员出资或财产份额应支付的利息或分红；按交易量或股金分红分配的盈余；其他经社员（社员代表）大会通过的分配。合作社的分配关系体现各利益主体之间的利益关系。主要表现为外部分配关系和内部分配关系。外部分配关系包括合作社与国家、社区及其他合作组织之间的关系，内部分配关系包括社员之间、社员与雇员之间的关系。这些关系蕴含着国家、集体、社员以及合作社之间的利益关系，需要我们进行平衡协调。
分配项目和次序的规定。分配制度的创新发展主要又表现在分配的项目和秩序规定问题。在现实中合作社分配制度存在严重缺陷，[13]在分配项目和秩序的规定方面，我们应充分考虑合作社的组织特征和其在实现和谐社会的重要载体作用，在灵巧的合作社中精心构建分配项目和秩序。首先，从分配项目来说，合作社分配的项目应包含公积金、公益金、发展基金、利润返还、股金分红、股息等基本项目，还可以选择设立救济基金、风险基金等项目。其次，从分配秩序来说，合作社分配次序可作如下安排：第一，弥补以前的年度亏损，提取法定公积金、公益金；第二，提取发展基金、风险基金、救济基金；第三，支付劳动分红和出资利息，有优先股的分配给优先股股东利润；第四，社员股金分红或交易量返利；第五，其他社员（社员代表）大会通过的分配；第六，社员交易量分配。最后，就分配比例而言，作者认为：一般提取法定公积金比例为10%左右（股份合作制可达15%）；法定公益金亦可为10%左右（股份合作制最高可达20%）；[14]提取发展基金、风险基金和救济基金的比例为25%（股份合作制可达20%左右）；[15]社员出资或财产应支付的利息或分红应作严格的限制，支付利息的，利率以中国人民银行一年期存款利率的两倍为限。[16]分息总额不得超过可分配盈余的百分之五十；超过部分，作挂息处理，在以后的会计年度中优先支付，但该年度支付分息总额仍不得超过可分配盈余的百分之五十。
（四）“开放灵巧” 的资本制度
合作社灵巧的资本制度源于合作社本质。表现在：第一，股本中现金资本投入比例有限。合作社资产来源有三：社员出资入股、合作社经营中的积累、国家扶持资金。社员出资入股又有三种形式：现金、实物或技术、提供劳动。其中，提供劳动、实物或技术应是社员出资的主要方式。在这些出资中，现金资本（信用合作社除外）要受到严格的限制。我们应该看到，流通领域的合作社现金资本的投入比例应有较大的提高。第二，股本的变动性。社员有入社、退社的自由，使合作社的股本处在一个相对变化的状态中。这种可变化的资本状况，使得合作社与社会互动中处于自然和谐的流动状况，使合作社具有了天然协调社员在生存发展中一时之需的能力，也使合作社自身保持着必要的协调能力。这是公司资本制度没有的制度安排，公司资本一经股东认缴，就应体现资本维持原则和资本不变原则。股东不管有何急需，就只能转让，而不能退资。合作社这种灵巧的资本变动制度成为和谐分配的动力，它促使合作社将社员分配放在最重要的位置，通过分配使社员有足够的能力应对现实所需。第三，资本约定。与公司资本法定制相比较，合作社的资本总额、认缴出资方式和程序由合作社章程加以约定。这种资本约定制，使处于资金弱势地位的联合成为可能，从而也使分配和谐成为可能。总之，在分配上，应对处于资金、技术等弱势地位、主要以劳动出资的社员给予必要的保护。在收益分配上降低现金、生产资料等分配比例，提高劳动或交易量的收益比例，使广大社公平地享受到自己劳动所带来的成果，从而在分配层面上实现分配和谐，体现劳动合作作用和劳动价值。劳动成为个人收入分配的主要依据，应是社会主义制度赖以建立的经济基础——生产资料公有制及其分配方式（按劳分配）的客观要求。公有制和按劳分配的实施，是从根本上消除剥削制度产生的基础条件的基本要求。合作经济是公有制的实现方式，其以按劳分配为主的和谐分配，是在现实中实践和发展社会主义的分配理论，它强化了劳动者的平等地位，充分调动了劳动者的积极性，防止了两极分化的产生，从而使劳动者共享改革发展的成果，实现共同富裕成为可能。
参考文献：
